Luật Thanh tra 2010 đã quy định rõ hơn, cụ thể hơn: Mục đích, nguyên tắc hoạt động thanh tra; tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan thanh tra và người đứng đầu cơ quan thanh tra Nhà nước; quy định rõ hơn thẩm quyền, trình tự, thủ tục hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành; tiêu chuẩn thanh tra viên, cộng tác viên thanh tra; nhiệm vụ quyền hạn của trưởng đoàn thanh tra, thanh tra viên và thành viên đoàn thanh tra…
Luật Thanh tra 2010 cũng bổ sung một số nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan thanh tra và người đứng đầu cơ quan thanh tra, như: Quyết định thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật; kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luật thanh tra và quyết định xử lý sau thanh tra của thủ trưởng cơ quan quản lý cấp dưới thuộc quyền quản lý của thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp; quyết định thanh tra lại vụ việc do thủ trưởng cơ quan Nhà nước đã thanh tra nhưng chưa có dấu hiệu vi phạm pháp luật; xác định rõ phạm vi thanh tra đối với doanh nghiệp Nhà nước của từng cơ quan thanh tra…
Những quy định mới này vừa là yêu cầu của công tác quản lý, yêu cầu của công tác phòng, chống tham nhũng, vừa đảm bảo tính tự chủ, nhạy bén và tự chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra và người đứng đầu cơ quan thanh tra.
Luật Tiếp công dân, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra, của người đứng đầu cơ quan thanh tra trong quản lý Nhà nước về tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và thực hiện nhiệm vụ tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật.
Luật Phòng, chống tham nhũng quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra và người đứng đầu cơ quan thanh tra trong quản lý Nhà nước về phòng, chống tham nhũng; trong phòng ngừa tham nhũng; tiếp nhận và xác minh tố cáo tham nhũng; về phát hiện hành vi tham nhũng và phối hợp trong phát hiện, xử lý hành vi tham nhũng…
Trụ sở Thanh tra Chính phủ
Có thể nói, pháp luật đã có những quy định rất cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, hoạt động của các cơ quan thanh tra và người đứng đầu cơ quan thanh tra, trong đó khẳng định các cơ quan thanh tra thuộc hệ thống hành pháp, được thành lập ở các cơ quan có chức năng quản lý Nhà nước. Các cơ quan thanh tra Nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện và giúp thực hiện quản lý Nhà nước về thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật. Cơ quan thanh tra vừa chịu sự chỉ đạo, điều hành của thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp, vừa chịu sự chỉ đạo về công tác, hướng dẫn về tổ chức, nghiệp vụ của cơ quan thanh tra cấp trên. Tuy nhiên, qua hoạt động thực tiễn thấy rằng, cũng còn có những điểm hạn chế, bất cập trong các quy định của pháp luật, như:
[1] Tổ chức, bộ máy của các cơ quan thanh tra Nhà nước còn thiếu tính hệ thống. Pháp luật về thanh tra quy định cơ quan thanh tra Nhà nước chịu sự chỉ đạo, điều hành của thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp. Như vậy, các cơ quan thanh tra phụ thuộc gần như toàn bộ vào thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp [phê duyệt kế hoạch thanh tra, quyết định xử lý sau thanh tra, quyết định tổ chức, biên chế, tuyển dụng, bổ nhiệm cán bộ, các điều kiện hoạt động…] Thanh tra Chính phủ và các cơ quan thanh tra cấp trên chỉ đạo về công tác chủ yếu thông qua việc hướng dẫn xây dựng kế hoạch thanh tra hàng năm, qua sơ kết, tổng kết [ít có sự chỉ đạo trực tiếp] và hướng dẫn về nghiệp vụ. Riêng Thanh tra Chính phủ hướng dẫn về tổ chức đối với các cơ quan thanh tra. Do vậy, tính hệ thống trong ngành Thanh tra rất hạn chế. Việc phụ thuộc quá nhiều vào thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp đã ảnh hưởng đến sự chủ động, tính độc lập cần thiết trong hoạt động thanh tra.
[2] Quyền hạn của cơ quan thanh tra Nhà nước chưa tương xứng với nhiệm vụ được giao, việc đảm bảo thực hiện quyền cũng còn hạn chế. Qua hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng, các cơ quan thanh tra phát hiện sai phạm, vi phạm pháp luật nhưng hầu như không có quyền quyết định xử lý [trừ thanh tra chuyên ngành được xử phạt vi phạm hành chính], chủ yếu là kiến nghị, nhưng khi kiến nghị không được người có thẩm quyền xem xét xử lý thì cơ quan thanh tra, người đứng đầu cơ quan thanh tra cũng không có quyền xử lý người đó. Tương tự như vậy, trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, thủ trưởng cơ quan thanh tra, người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra… được quyền yêu cầu đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu… nhưng nếu người được yêu cầu không cung cấp thì cũng không có quyền xử lý họ.
[3] Vị thế của người đứng đầu cơ quan thanh tra còn hạn chế so với nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Theo quy định của Luật Thanh tra, các cơ quan thanh tra có nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp; được quyền thanh tra lại những vụ việc mà các cơ quan này đã thanh tra nhưng có dấu hiệu vi phạm pháp luật… Tuy nhiên, vị thế của người đứng đầu cơ quan thanh tra cũng chỉ tương tự như người đứng đầu cơ quan là đối tượng thanh tra [thậm chí thấp hơn trong trường hợp thanh tra bộ thanh tra đối với tổng cục thuộc bộ] cũng gây ra những khó khăn trong quá trình thanh tra và kết luận, kiến nghị xử lý về thanh tra.
[4] Luật Thanh tra quy định một số cơ quan có chức năng quản lý theo ngành, lĩnh vực như tổng cục, cục thuộc bộ là cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Ở các cơ quan này không thành lập các cơ quan thanh tra nên gặp rất nhiều khó khăn trong khâu tham mưu và tổ chức thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành. Mặt khác, ở các cơ quan này không có đội ngũ thanh tra viên chuyên ngành để thực hiện nhiệm vụ thanh tra, mà nhiệm vụ thanh tra được giao cho công chức thuộc các đơn vị này nên gặp khó khăn về thực hiện quy trình, nghiệp vụ, kinh nghiệm thanh tra.
[5] Quy định của pháp luật phòng, chống tham nhũng về nội dung quản lý Nhà nước về lĩnh vực này cũng chưa rõ ràng, chưa xác định nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan thanh tra trong quản lý Nhà nước về phòng, chống tham nhũng. Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên trách chống tham nhũng thuộc Thanh tra Chính phủ rất hạn chế, chưa phát huy được vai trò của cơ quan này trong phát hiện và xử lý tham nhũng.
Vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra không chỉ thể hiện ở các quy định của pháp luật, mà còn thể hiện ở việc tổ chức thi hành pháp luật. Mặc dù, còn có những mặt hạn chế, bất cập trong các quy định của pháp luật về vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra Nhà nước như nêu trên, nhưng về cơ bản các quy định của pháp luật đã thể hiện rõ vị trí, vai trò quan trọng của các cơ quan thanh tra trong quản lý Nhà nước và kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính Nhà nước.
Việc tổ chức thực hiện tốt các quy định đó của các cơ quan thanh tra đã mang lại những kết quả to lớn, giúp phát hiện những bất cập, sơ hở trong chủ trương, chính sách, cơ chế quản lý, đặc biệt trong điều kiện chúng ta đang xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế, qua đó kịp thời kiến nghị với các cơ quan lãnh đạo, quản lý có thẩm quyền chấn chỉnh, sửa đổi, bổ sung hoàn thiện.
Qua hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng, ngành Thanh tra đã phát hiện và xử lý vi phạm pháp luật xảy ra trong nhiều lĩnh vực, thu hồi một số lượng lớn tiền, tài sản cho Nhà nước, giữ gìn kỷ cương pháp luật, bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Sau 6 năm thưc hiện Luật Thanh tra 2010, toàn ngành Thanh tra đã triển khai 47.449 cuộc thanh tra hành chính và 1.263.311 cuộc thanh tra chuyên ngành, kiến nghị thu hồi cho Nhà nước 191.929 tỷ đồng, 29.428 ha đất, kiến nghị xử lý hành chính 8.514 tập thể và 33.337 cá nhân, chuyển cơ quan điều tra 464 vụ, 583 đối tượng. Do vậy, vai trò, vị trí của các cơ quan thanh tra ngày càng được nâng cao, được Đảng, Nhà nước và Nhân dân tin cậy.
Tuy nhiên, việc tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, hoạt động của các cơ quan thanh tra trong thời gian vừa qua vẫn còn không ít những hạn chế, như: Việc triển khai một số cuộc thanh tra còn hời hợt, kết luận không rõ ràng, không chỉ rõ vi phạm, sai phạm, không kết luận rõ trách nhiệm, kiến nghị xử lý thiếu kiên quyết, nể nang, né tránh; không ít cơ quan thanh tra chưa thực hiện đúng nguyên tắc, trình tự, thủ tục, nhất là về thời hạn ban hành kết luận thanh tra, thời hạn xác minh, kết luận, kiến nghị giải quyết khiếu nại, xử lý tố cáo; việc quyết định thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật, kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra, quyết định xử lý sau thanh tra, việc thanh tra lại ít được thực hiện; việc hướng dẫn nghiệp vụ thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành cũng thiếu kịp thời, nhiều vướng mắc về nghiệp vụ chưa được hướng dẫn; việc hướng dẫn về biên chế cho các cơ quan thanh tra chưa được thực hiện mặc dù Luật Thanh tra đã có quy định…
Những hạn chế trên đây do nhiều nguyên nhân, cả khách quan và chủ quan, nhưng chủ yếu là do trách nhiệm của một số cơ quan thanh tra và người đứng đầu cơ quan thanh tra chưa cao, còn có sự nể nang, thiếu tính chủ động, tự chịu trách nhiệm trong hoạt động, do năng lực của một số cán bộ, thanh tra viên có mặt còn hạn chế, do tổ chức, biên chế của một số cơ quan thanh tra chưa hợp lý.
Nhằm góp phần nâng cao vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra và người đứng đầu cơ quan thanh tra, tác giả xin đưa ra một số kiến nghị sau:
Một là, trước mắt, các cơ quan thanh tra cần tập trung khắc phục những hạn chế trong tổ chức thực hiện pháp luật về thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng, cụ thể:
[1] Thanh tra Chính phủ, thanh tra tỉnh, thanh tra huyện tập trung vào hoạt động thanh tra hành chính, thanh tra trách nhiệm, thanh tra công vụ, nâng cao chất lượng các cuộc thanh tra, chú trọng phát hiện những sơ hở, bất cập trong cơ chế, chính sách, pháp luật để kiến nghị sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện nhằm loại bỏ những “cơ chế xin cho”, “lợi ích nhóm”, thủ tục hành chính rườm rà gây khó khăn cho người dân và doanh nghiệp; đồng thời phòng ngừa, phát hiện tham nhũng, kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính Nhà nước.
Các cơ quan thanh tra bộ, thanh tra sở, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành tập trung thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực.
[2] Các cơ quan thanh tra và người đứng đầu cơ quan thanh tra Nhà nước cần có biện pháp hữu hiệu để nắm bắt thông tin, phát hiện những dấu hiệu vi phạm pháp luật, quyết định thanh tra kịp thời và chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Coi trọng việc kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra và quyết định xử lý sau thanh tra. Đây là một trong những biện pháp hữu hiệu để kiểm soát hoạt động thanh tra và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động thanh tra.
[3] Tăng cường hơn nữa sự lãnh đạo, chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc của cơ quan thanh tra và thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên với cơ quan thanh tra cấp dưới. Hướng dẫn kịp thời nghiệp vụ thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành cho thanh tra cấp dưới.
Riêng Thanh tra Chính phủ cần chủ trì phối hợp với Bộ Nội vụ hướng dẫn tổ chức bộ máy của thanh tra bộ, thanh tra sở và biên chế của các cơ quan thanh tra theo như quy định của Luật Thanh tra.
[4] Trong hoạt động thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng, cơ quan thanh tra cần tuân thủ đúng mục đích, nguyên tắc, trình tự, thủ tục, thời hạn, thời hiệu… theo quy định của pháp luật, đảm bảo tính chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời, không trùng lặp, chồng chéo, gây trở ngại cho hoạt động của đối tượng thanh tra. Cần xây dựng các chuẩn mực hoạt động thanh tra để cán bộ, công chức, thanh tra viên dễ thực hiện và dễ kiểm soát, giám sát.
Hai là, tăng cường kiểm soát hoạt động thanh tra nhằm đảm bảo các hoạt động của cơ quan thanh tra, cán bộ, thanh tra viên theo đúng quy định của pháp luật, chống lộng quyền, lạm quyền, nhũng nhiễu, tiêu cực.
Việc kiểm soát hoạt động thanh tra trước hết thông qua các biện pháp giám sát nội bộ, như: Thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về thanh tra, khiếu nại, tố cáo, tiếp công dân, phòng, chống tham nhũng của cơ quan thanh tra cấp trên với cơ quan thanh tra cấp dưới; kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra, quyết định xử lý sau thanh tra; coi trọng việc giám sát trong nội bộ các cơ quan thanh tra, như: Giám sát hoạt động đoàn thanh tra theo quy định tại Thông tư số 05/2015/TT-TTCP ngày 15/9/2015 của Thanh tra Chính phủ; thẩm định dự thảo kết luận thanh tra; chỉ đạo hoạt động đoàn thanh tra của người ra quyết định thanh tra…
Bên cạnh đó, cần tăng cường giám sát từ bên ngoài hệ thống các cơ quan thanh tra, như: Từ thủ trưởng các cơ quan quản lý Nhà nước; từ việc giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp; từ việc giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội và từ các cơ quan, tổ chức, người dân.
Tăng cường giám sát hoạt động thanh tra là rất cần thiết, trong đó giám sát từ nội bộ các cơ quan thanh tra đóng vai trò rất quan trọng. Muốn kiểm soát hoạt động thanh tra có hiệu quả, các cơ quan thanh tra phải công khai hoạt động theo đúng quy định của pháp luật.
Ba là, về lâu dài, cần tổ chức triển khai thực hiện Chiến lược Phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn 2030 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 2213/QĐ-TTg ngày 18/12/2015 và kế hoạch triển khai thực hiện chiến lược của Thanh tra Chính phủ. Cụ thể:
[1] Về mô hình tổ chức các cơ quan Thanh tra: Ở nước ta, với quan điểm thanh tra là một chức năng quản lý Nhà nước, là công cụ quản lý Nhà nước nên tổ chức các cơ quan thanh tra trực thuộc hành pháp như hiện nay là phù hợp. Tuy nhiên, khi sửa Luật Thanh tra, Luật Phòng, chống tham nhũng và các luật khác có liên quan cần quy định cho các cơ quan thanh tra và thủ trưởng các cơ quan thanh tra có thực quyền, tăng quyền quyết định cho người đứng đầu cơ quan tranh tra, có cơ chế đảm bảo thực hiện quyền, đảm bảo tính chủ động, tự chịu trách nhiệm, tính độc lập trong các quyết định của thủ trưởng các cơ quan thanh tra. Trước tình hình tham nhũng ngày càng tinh vi, phức tạp cần quy định cho phép cơ quan thanh tra sử dụng một số nghiệp vụ điều tra trong trường hợp phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật nghiêm trọng.
[2] Về tăng cường tính tập trung thống nhất trong ngành Thanh tra, cần quy định cụ thể hơn việc chỉ đạo về công tác, hướng dẫn về tổ chức, nghiệp vụ của cơ quan thanh tra cấp trên với cơ quan thanh tra cấp dưới. Thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên được quyền chỉ đạo trực tiếp hoạt động của cơ quan thanh tra cấp dưới cả về công tác, tổ chức và nghiệp vụ.
Về định hướng xây dựng 2 cấp thanh tra hành chính là Trung ương và cấp tỉnh, thanh tra cấp huyện không còn là một cấp thanh tra, không còn là cơ quan của UBND huyện, mà là một bộ phận trực thuộc thanh tra tỉnh cần được cân nhắc rất kỹ nhiều mặt, như: UBND cấp huyện không có cơ quan thanh tra thì cơ quan nào sẽ giúp thực hiện nhiệm vụ thanh tra, xác minh, kết luận, kiến nghị giải quyết khiếu nại, xử lý tố cáo, phòng, chống tham nhũng thuộc thẩm quyền của UBND và chủ tịch UBND cấp huyện. Nếu phát sinh ra một cơ quan khác sẽ không phù hợp với mục tiêu cải cách hành chính Nhà nước. Hơn nữa, việc quản lý trực tiếp thanh tra huyện cũng có nhiều khó khăn cho thanh tra tỉnh, cần được tính toán kỹ về hiệu quả và khả năng thực tế. Trước mắt, cần tập trung củng cố cơ quan thanh tra cấp huyện cả về tổ chức, cán bộ, biên chế, hoạt động và tăng cường sự chỉ đạo, hướng dẫn của cơ quan thanh tra cấp trên.
[3] Về xây dựng đội ngũ cán bộ thanh tra theo mục tiêu chuyên nghiệp, trách nhiệm, kỷ cương, liêm chính, nâng cao vị thế của người đứng đầu cơ quan thanh tra, cần quy định: Chánh thanh tra bộ do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm theo đề nghị của bộ trưởng sau khi thống nhất với Tổng Thanh tra Chính phủ; Chánh Thanh tra tỉnh do Tổng Thanh tra Chính phủ bổ nhiệm theo đề nghị của chủ tịch UBND tỉnh; chánh thanh tra sở do chủ tịch UBND tỉnh bổ nhiệm theo đề nghị của giám đốc sở sau khi thống nhất với chánh thanh tra tỉnh; chánh thanh tra huyện do chánh thanh tra tỉnh bổ nhiệm theo đề nghị của chủ tịch UBND huyện. Việc quy hoạch, bổ nhiệm, điều động phó chánh thanh tra, thanh tra viên cấp dưới phải có sự thống nhất của thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên trực tiếp.
Cần rà soát, sửa đổi các quy định về tiêu chuẩn thanh tra viên, tiêu chuẩn chánh thanh tra, phó chánh thanh tra, tiêu chuẩn trưởng đoàn thanh tra cho phù hợp với yêu cầu hiện nay và tăng cường kiểm tra việc thực hiện, nhất là việc bổ nhiệm thanh tra viên; tăng cường bồi dưỡng, đào tạo và cập nhật kiến thức để nâng cao phẩm chất, năng lực cho cán bộ, công chức, thanh tra viên.
[4] Về quy định cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành như hiện nay chỉ phù hợp với cấp chi cục thuộc sở, chi cục thuộc cục và cục thuộc tổng cục. Đối với tổng cục, cục thuộc bộ nên quy định có cơ quan thanh tra Nhà nước thì hoạt động thanh tra chuyên ngành sẽ hiệu quả hơn, khắc phục được những hạn chế, bất cập hiện nay./.
TS. Lê Tiến Hào - Nguyên Phó Tổng Thanh tra Chính phủ