Mức tăng trung bình của nợ công năm 2024

Những biến động tiêu cực gần đây của kinh tế thế giới đã ảnh hưởng không nhỏ đến nền kinh tế Việt Nam. Cùng với đó,bội chi ngân sách cao và nợ công tăng nhanh tiếp tục là những nguy cơ tiềm ẩn làm xấu thêm các chỉ số kinh tế vĩ mô và đe dọa sự ổn định của nền kinh tế trong tương lai. Những vấn đề của nền kinh tế gặp phải trong những năm vừa qua trải rộng trên nhiều lĩnh vực. Chúng tôi chỉ đề cập đến vấn đề nợ công của Việt Nam hiện nay qua việc nêu thực trạng bội chi ngân sách và nợ công, đánh giá tính bền vững của nợ công, từ đó đưa ra một số kiến nghị.

Ảnh minh họa: nguồn internet

1. Thực trạng bội chi ngân sách và nợ công

Trên thế giới, có nhiều cách tính bội chi ngân sách và nợ công. Ở nhiều nước, bội chi ngân sách có thể chỉ là chênh lệch giữa tổng thu và tổng chi của chính quyền trung ương. Ở một số nước khác, bội chi ngân sách bao gồm thâm hụt ngân sách của cả chính quyền trung ương lẫn địa phương. Tuy nhiên, theo cách tính chung của các tổ chức quốc tế như Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) hay Ngân hàng Thế giới (World Bank-WB), bội chi ngân sách là chênh lệch giữa tổng thu và tổng chi, không bao gồm chi trả nợ gốc của cả chính quyền trung ương lẫn địa phương, cộng thêm các khoản chi để ngoài cân đối ngân sách hàng năm như chi từ nguồn vốn trái phiếu Chính phủ.

Ở nước ta, bội chi ngân sách nhà nước (NSNN) theo cách tính hiện nay là chênh lệch giữa tổng thu và tổng chi của cả chính quyền trung ương lẫn địa phương (bao gồm cả chi trả nợ gốc nhưng không tính các khoản chi từ nguồn vốn trái phiếu Chính phủ). Nợ công theo quy định tại Luật Quản lý nợ công bao gồm: (i) nợ Chính phủ; (ii) nợ được Chính phủ bảo lãnh; (iii) nợ của chính quyền địa phương nhưng không bao gồm nợ của doanh nghiệp nhà nước (DNNN) kể cả những doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ.

Các tổ chức quốc tế đưa ra những con số thâm hụt ngân sách khác khá nhiều với con số báo cáo của Bộ Tài chính. Ví dụ năm 2009, con số thâm hụt ngân sách không bao gồm chi trả nợ gốc theo báo cáo của Bộ Tài chính là 3,69% GDP, trong khi đó con số tương ứng của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) và IMF lần lượt là 3,6% và 6,,6% GDP[1].

Việc xác định bội chi NSNN theo thông lệ của IMF là bổ sung thêm một số nội dung về các nhiệm vụ chi ngân sách của nước ta, gồm: một lượng vốn lớn được đầu tư các công trình giao thông và thủy lợi, y tế, giáo dục thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ; ngoài ra còn bao gồm cả các khoản đầu tư vốn theo nguồn hỗ trợ phát triển chính thức ODA; các hoạt động đầu tư do Ngân hàng Phát triển Việt Nam thực hiện; cho vay bằng hình thức trái phiếu ưu đãi và chi đầu tư ngoài ngân sách - đây các khoản chi lớn không được đưa vào cân đối ngân sách hàng năm; trái phiếu quốc tế được phát hành để thu hút tiền cho đầu tư các dự án công trình trọng điểm quốc giá cũng là lượng tiền lớn cân đối ngoài NSNN.

Sự thiếu nhất quán trong cách hạch toán tài khóa khiến cho các con số thống kê không phản ánh chính xác về thực trạng nợ công của Việt Nam, gây nhiễu loạn thông tin cho những người tham gia thị trường. Đồng thời nó khiến cho việc so sánh quốc tế, đánh giá và quản lý rủi ro nợ công của Việt Nam gặp khó khăn.

Theo các báo cáo của Chính phủ, nợ công của Việt Nam đến nay vẫn ở mức an toàn so với ngưỡng an toàn của Bộ Tài chính đưa ra, nhưng có một số vấn đề đáng lưu ý sau:

Thứ nhất, những số liệu về nợ công được tính theo quy định của Luật Quản lý nợ công chưa phản ánh số nợ công thực sự của đất nước, cụ thể: năm 2013, nếu tính theo quy định của Luật Quản lý nợ công thì tổng nợ công là 2.074,83 nghìn tỷ, bằng 56,2%GDP[2]. Nhưng theo Bộ Tài chính, ngoài các khoản nợ nêu trên, còn các khoản nợ khác của NSNN. Nếu tính cả khoản 160,79 nghìn tỷ đồng cần phải được tính vào nợ công[3] thì nợ công đến cuối năm 2013 ở mức 60,5% GDP.

Thứ hai, nợ công[4] ngày càng lớn, tăng với tốc độ nhanh hơn nhiều so với tốc độ tăng trưởng kinh tế và tăng thu NSNN: Nợ công 2013 tăng 26,89% so với 2012 (2.074,83 nghìn tỷ/1.642,91 nghìn tỷ đồng); năm 2014 tăng 21,89% so với 2013 (2.528,89 nghìn tỷ/2.074,83 nghìn tỷ)… Tính trung bình cả giai đoạn 2012-2016, tốc độ tăng nợ công khoảng trên 20%/năm. Trong khi đó, tốc độ tăng trưởng kinh tế (GDP) cho thấy xu hướng chậm lại: giai đoạn 2011-2013 tăng trưởng tổng sản phẩm trong nước (GDP) tăng bình quân 5,64%[5]giá so sánh năm 2010, ước thực hiện giai đoạn 2011-2015 tốc độ tăng trưởng tăng bình quân là 5,8%[6]; Thu NSNN ngày càng khó khăn, tốc độ tăng thu ngày càng giảm[7] trong khi đó cơ cấu nguồn thu ngân sách dù đã có sự chuyển dịch tích cực nhưng vẫn còn phụ thuộc vào những khoản thu không bền vững[8].

Thứ ba, nghĩa vụ trả nợ ngày càng lớn, chiếm tỷ lệ ngày càng cao trong tổng chi NSNN. Theo số liệu của Bộ Tài chính, năm 2015 và 2016 số nợ phải trả của nước ta vượt qua mức 25% tổng thu NSNN[9] theo quy định tại Quyết định số 689/QĐ-TTg ngày 4/5/2013 của Thủ tướng Chính phủ và khuyến nghị của WB. Ngoài ra, do NSNN thu không đủ chi, yêu cầu đi vay để bù đắp bội chi NSNN, đầu tư và hoán đổi nợ ngày càng lớn[10].

Thứ tư, nước ta đã thực thi chính sách tài khóa mở rộng và chính sách tiền tệ nới lỏng để hỗ trợ tăng trưởng trong một thời gian dài trong khi thể chế về đầu tư công chưa được hoàn thiện đã dẫn đến hậu quả là đầu tư công tràn lan, lãng phí, hiệu quả kém làm suy yếu nguồn lực còn hạn chế. Trong giai đoạn 2001-2010, tổng đầu tư xã hội nước ta rất cao, trung bình khoảng 40% GDP với tốc độ tăng 18,7% mỗi năm, mặc dù có xu hướng giảm trong mấy năm gần đây. Với tiết kiệm quốc gia chỉ khoảng 32% GDP thì sự gia tăng nhanh của đầu tư trong đó có đầu tư công đã tạo ra sự chênh lệch lớn giữa tiết kiệm và đầu tư của nền kinh tế (-7,38% giai đoạn 2000-2009[11]). Để bù đắp thiếu hụt trong nước, nước ta phụ thuộc vào nguồn vay nợ hoặc tiếp nhận đầu tư[12], viện trợ nước ngoài hệ quả tất yếu là thâm hụt tài khoản vãng lai trong đó chủ yếu là thâm hụt thương mại[13] kéo dài gây bất ổn kinh tế vĩ mô. Bên cạnh đó, chính sách tiền tệ nới lỏng cũng được thực thi trong suốt thập niên 2000[14] dẫn tới hệ quả tất yếu là lạm phát[15].

Cuối cùng, điểm đáng lo ngại nhất là các khoản nợ tiềm ẩn từ các DNNN (implicit contingent liabilities), dù theo quy định của Luật Quản lý nợ công thì nợ của DNNN không được hạch toán vào nợ công. Tuy nhiên, khả năng đe dọa nợ công của khu vực DNNN lại nằm ở chỗ khu vực này luôn nhận được ngân sách “mềm” từ Chính phủ. Khi các DNNN lâm vào khó khăn, các khoản nợ trong nước của các doanh nghiệp này thường được Chính phủ hỗ trợ dưới các hình thức bổ sung vốn, khoanh nợ, giãn nợ, chuyển nợ, xóa nợ (điển hình là vụ Vinashin). Tất cả các hình hình thức ngân sách “mềm” này cuối cùng đều sẽ khiến chi tiêu ngân sách tăng. Và với việc NSNN liên tục bội chi, để bù đắp phần chi tiêu ngân sách cho khu vực DNNN, Nhà nước sẽ buộc phải phát hành trái phiếu. Như vậy, nợ công của quốc gia sẽ gia tăng.

Mặc dù hiện nay các khoản nợ DNNN chưa thực đe dọa nợ công của nước ta, nhưng với thực tế đang diễn ra và xét đến tác động gián tiếp thì tín dụng của DNNN (các khoản vay của các ngân hàng thương mại Việt Nam, Ngân hàng Phát triển Việt Nam dành cho DNNN) có thể coi là một nguy cơ tiềm ẩn rủi ro rất lớn với nợ công, đặc biệt là trong bối cảnh có nhiều DNNN có số nợ gấp nhiều lần vốn chủ sở hữu[16] mà hiệu quả kinh doanh không thực sự tốt.

Theo báo cáo của Chính phủ, nợ công của Việt Nam năm 2012 là 1.642.916 tỷ đồng bằng 55,7% GDP, nếu tính thêm khoản nợ phải trả của tập đoàn, tổng công ty nhà nước năm 2012 là 1.673.760 tỷ đồng (khoảng 56,74% GDP) và trừ đi 342.036 tỷ đồng (11,6% GDP) nợ được Chính phủ bảo lãnh thì tổng nợ công của Việt Nam sẽ là 100,84% GDP.

2. Đánh giá tính bền vững của nợ công của Việt Nam

So với ngưỡng nợ công 65% GDP mà chúng ta đặt ra, nợ công của Việt Nam vẫn nằm trong ngưỡng an toàn dù đã vượt qua ngưỡng tâm lý 50% GDP theo khuyến nghị của IMF. Tuy nhiên, nếu chỉ dựa vào tỷ lệ nợ công/GDP đã đủ đánh giá vấn đề nợ công? Thực tế, dù các tổ chức quốc tế thường khuyến nghị ngưỡng nợ công không quá 60% GDP với các nước đang phát triển nhưng có nhiều nghiên cứu khác nhau về mối liên hệ giữa nợ công và tăng trưởng đã đưa ra những ngưỡng nợ công rất khác nhau. Nổi bật nhất có lẽ là nghiên cứu của Carmen Reihart và Kenneth Rogoff (2010a) đã đưa ra ngưỡng nợ công/GDP là 90% và 60% GDP với nợ nước ngoài của cả các nước phát triển và các nước đang phát triển. Mehmet Caner, Thomas Grennes và Friederike Kohler-Geib (2010) lại đưa ra một ngưỡng nợ công là 77% GDP với các nước phát triển và 64% GDP cho nước đang phát triển. Tuy đưa ra các ngưỡng nợ công khác nhau, nhưng các nghiên cứu đều có điểm chung rằng, tỷ lệ nợ công cao và thâm hụt ngân sách trong một thời gian dài sẽ tác động tiêu cực đến tăng trưởng dù rằng nếu một quốc gia có tỷ lệ nợ vượt quá ngưỡng một hoặc hai năm trong giai đoạn suy thoái kinh tế thì không hẳn đã ảnh hưởng đến tốc độ tăng trưởng trong dài hạn (Scott, 2010).

Mỹ và Nhật Bản là những nước có tỷ lệ nợ công cao hơn các ngưỡng đưa ra rất nhiều, nhưng chưa rơi vào khủng hoảng nợ công cho thấy, không có một ngưỡng nợ công thực sự nào chắc chắn chỉ ra rằng một quốc gia đang gặp vấn đề (Pettis 2010). Để đánh giá vấn đề nợ công của một quốc gia cần xem xét nhiều chỉ tiêu khác như tăng trưởng kinh tế, cán cân vãng lai, các chỉ tiêu đánh giá khả năng thanh khoản của quốc gia… Vì vậy, phần này sẽ đánh giá xác suất xảy ra khủng hoảng và tính bền vững của nợ công Việt Nam thông qua phương pháp Cây Nhị phân của Manasse và Roubini[17] (2005) và khung đánh giá tính bền vững nợ công của IMF (Debt Sustainability Analysis-DSA, 2011, 2013).

Đánh giá rủi ro xảy ra khủng hoảng nợ công

Để đánh giá rủi ro nợ công của Việt Nam theo khuyến nghị của Manasse và Roubini cần đánh giá 3 nhóm rủi ro về (1) khả năng thanh toán; (2) thanh khoản; (3) tỷ giá vĩ mô thông qua các chỉ số dưới đây:

Một số chỉ số nợ công của Việt Nam (%)

Các chỉ số nợ

2012

1

Nợ nước ngoài/GDP

41,10

2

Nợ nước ngoài ngắn hạn/Dự trữ ngoại hối

38,67

3

Tốc độ tăng trưởng GDP thực

5,03

4

Nợ công nước ngoài/Thu ngân sách

97,64

5

Tỉ lệ lạm phát

6,81

6

Số năm đến cuộc bầu cử tiếp theo

---

7

Lãi suất trái phiếu kho bạc Mĩ

0,02

8

Nhu cầu tài trợ từ bên ngoài

75,63

9

Mức độ định giá quá cao của VND/USD

<48

10

Sự biến động của tỉ giá VND/USD

0

Nguồn: Tổng hợp từ số liệu của Bộ Tài chính, GSO, WB và IMF

Trước hết, cần đánh giá rủi ro về khả năng thanh toán hay tính không bền vững của nợ nước ngoài của Việt Nam qua các chỉ số bao gồm tỉ lệ nợ nước ngoài/GDP, sự mất cân đối về tài khoá/tiền tệ, và thâm hụt vãng lai cộng với nợ ngắn hạn lớn. Vào cuối năm 2012, ước tính nợ nước ngoài của Việt Nam chiếm khoảng 41,10% GDP và nằm trong ngưỡng an toàn theo khuyến cáo của các tổ chức quốc tế như IMF và WB. Tuy nhiên, Việt Nam lại có sự mất cân đối về tài khoá nghiêm trọng khi thâm hụt ngân sách diễn ra liên tục trong một thời gian dài. Bên cạnh đó, dù cán cân vãng lai đã thặng dư ít nhiều từ năm 2012 đã làm giảm bớt mối quan ngại đối với khả năng thanh toán nợ nước ngoài trong tương lai của Việt Nam (trong giai đoạn 2007-2011 thâm hụt trung bình mỗi năm vào khoảng 7,2% GDP). Tuy nhiên, cần lưu tâm rằng giai đoạn này GDP cũng có xu hướng giảm, các doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn, ảnh hưởng không nhỏ đến nhu cầu nhập khẩu của nước ta nên việc cải thiện của cán cân vãng lai chưa có đủ cơ sở để khẳng định là bền vững.

Về rủi ro thanh khoản, rủi ro này thường xảy khi một quốc gia có nợ ngắn hạn vượt quá 134% dự trữ, cộng với sự bất ổn chính trị và các thị trường vốn quốc tế bị kiểm soát chặt. Tỷ lệ này tăng mạnh trong giai đoạn 2006-2011 và đạt mức 73,59% năm 2011 trước khi giảm xuống mức 38,67% năm 2012, do vậy vẫn nằm trong ngưỡng an toàn.

Về rủi ro tỷ giá vĩ mô, rủi ro này là sự kết hợp của tăng trưởng thấp và tỷ giá tương đối cố định. Việt Nam có mức tăng trưởng khá cao trong khu vực và trên thế giới. Mặc dù tốc độ tăng trưởng có xu hướng giảm sút trong những năm gần đây, tuy nhiên đó vẫn là tốc độ tăng khá cao trong bối cảnh kinh tế toàn cầu gặp khó khăn. Không gặp rủi ro về tăng trưởng kinh tế nhưng Việt Nam lại có mức rủi ro tỷ giá khá cao. Sự định giá quá cao đồng nội tệ trong một chế độ tỷ giá khá cứng nhắc đã khiến tỷ giá thực VND/USD lên giá khoảng 50% trong giai đoạn 2001-2012. Sự lên giá thực này góp phần làm tăng thâm hụt tài khoản vãng lai của Việt Nam.

Bước tiếp theo để đánh giá xác suất xảy ra khủng hoảng nợ của Việt Nam, ta áp dụng Cây Nhị phân (xem Hình 3). Lần lượt di chuyển theo các bậc ở Cây Nhị phân ta có thể đưa ra kết luận rằng tính đến hết năm 2012, Việt Nam không rơi vào vùng có nguy cơ khủng hoảng nợ. Tuy vậy, các chỉ số như nợ nước ngoài/GDP, nợ ngắn hạn/dự trữ ngoại hối, nợ công nước ngoài/thu ngân sách… hoàn toàn có thể thay đổi và theo đó câu trả lời cũng sẽ rất khác. Ví dụ như nợ nước ngoài >50% GDP, nợ công nước ngoài/thu ngân sách >215%, nợ nước ngoài ngắn hạn/dự trữ ngoại hối lớn hơn 134% hay định giá nội tệ cao >48%... thì khả năng xảy ra khủng hoảng nợ công là rất lớn.

Đánh giá tính bền vững (DSA)

Tính bền vững và những rủi ro tài khoá đi kèm của nợ công Việt Nam được phân tích dựa trên phương pháp được xây dựng bởi WB (2006) và IMF (2011, 2013) dành cho các nước có thu nhập thấp[18]. Tuy nhiên, do nhiều số liệu về nợ công không đầy đủ nên không thể tuân thủ hoàn toàn phương pháp luận này. Chúng tôi xin tập trung vào đánh giá cấu trúc nợ Việt Nam, cơ cấu đồng tiền, tỷ giá, gánh nặng nợ để xác định tính dễ tổn thương của thực trạng nợ công hiện tại.

Cấu trúc nợ của Việt Nam:

Ước tính đến hết năm 2012, tổng nợ công của Việt Nam là vào khoảng 55,7% GDP, trong đó nợ công nước ngoài và nợ công trong nước lần lượt là 24,6% và 18,8% GDP. Rủi ro tiềm tàng lớn nhất đối với nợ công của Việt Nam có lẽ là những khoản nợ xấu của khu vực DNNN mà rất có thể sẽ phải dùng NSNN để trả, đây sẽ là mầm mống đe doạ tính bền vững của nợ công Việt Nam. Cụ thể, khoản nợ nước ngoài của khu vực tư và DNNN không được Chính phủ bảo lãnh chiếm khoảng 11,4% GDP (bảo lãnh vay nước ngoài là 150.586 tỷ đồng bằng 5,1% GDP[19]), chưa kể phần nợ trong nước của DNNN (như phân tích ở trên). Tính đến các con số này thì nợ công Việt Nam đã vượt xa so với ngưỡng an toàn (60% GDP) được khuyến cáo bởi các tổ chức quốc tế như WB hay IMF.

Cơ cấu nợ của các DNNN năm 2012

Nguồn: Báo cáo của Chính phủ về tình hình sản xuất kinh doanh của DNNN năm 2012

Cơ cấu nợ nước ngoài 2011-2012

Nguồn: Báo cáo của Bộ Tài chính về nợ công năm 2012

Nhìn vào cơ cấu nợ nước ngoài có thể thấy, về cơ bản đến hết năm 2012, nợ nước ngoài của nước ta chủ yếu là nợ trung và dài hạn (86,2% nợ nước ngoài) trong đó phần lớn là những khoản vay ưu đãi với kỳ hạn dài và lãi suất thấp từ các tổ chức quốc tế hỗ trợ trước khi chúng ta trở thành nước có thu nhập trung bình. Cần lưu ý rằng, trong vài năm trở lại đây, quy mô của các khoản vay thương mại nợ nước ngoài với lãi suất cao đang có xu hướng tăng lên. Tính đến hết ngày 31/12/2010, đã có gần 6,8% tổng nợ nước ngoài của Chính phủ có lãi suất lên tới 6-10% và hơn 7,0% tổng nợ nước ngoài của Chính phủ có lãi suất thả nổi.

Bên cạnh đó, cơ cấu kỳ hạn của các khoản nợ công trong nước cũng gây rủi ro khá lớn. Trong khi các khoản nợ nước ngoài có kỳ hạn dài tới vài chục năm, phần lớn trái phiếu Chính phủ lại có kỳ hạn ngắn dưới 5 năm (kỳ hạn 3 năm trở xuống chiếm tỷ trọng lớn nhất và có xu hướng tăng lên từ mức 56,1% năm 2010 lên 75,3% năm 2013). Cùng với triển vọng cán cân ngân sách cơ bản tiếp tục thâm hụt thì sức ép phát hành trái phiếu để đảo nợ trong nước những năm tới là rất lớn.

Cơ cấu chủ nợ, đồng tiền:

Mặc dù nợ nước ngoài có thể được hưởng lãi suất thấp, tuy nhiên nó lại tiềm ẩn đầy rủi ro về tỷ giá. Sự mất giá của đồng nội tệ sẽ khiến cho gánh nặng nợ nước ngoài tính theo nội tệ tăng lên. Theo báo cáo của Bộ Tài chính, năm 2012, các chủ nợ lớn của Việt Nam chủ yếu gồm Nhật Bản (34,5% tổng nợ), WB (28,8%) hay ABD (15,5%), các nước khối EU (Áo, Pháp, Đức) chiếm tỷ trọng không đáng kể (7,4%); trong báo cáo của Bộ Tài chính không có phần phân loại tiền tệ, vì thế không thể đánh giá chính xác mức độ rủi ro tỷ giá với nợ công. Có thể nói, phần lớn nợ nước ngoài của nước ta chủ yếu là các động tiền mạnh như JPY, SDR, USD và EUR (tính đến hết tháng 12/2010, cơ cấu nợ nước ngoài của Chính phủ Việt Nam chủ yếu bao gồm JPY (38,8%), SDR (27,1%), USD (22,2%) và EUR (9,2%)) do các chủ nợ thường có xu hướng sử dụng những đồng tiền mạnh, và việc vay nợ theo các đồng tiền mạnh này khiến nợ nước ngoài chịu rủi ro cao khi chúng có xu hướng lên giá theo thời gian.

Các chỉ số phản ánh gánh nặng nợ:

Việc đánh giá khả năng trả nợ của nước ta được thực hiện thông qua các chỉ số dưới đây:

Gánh nặng nợ của Việt Nam tính đến cuối năm 2012 (%)

Chỉ số

Giá trị

Nợ nước ngoài/GDP

41,10

Nợ nước ngoài/Xuất khẩu

28,12

Nợ công/GDP

55,70

Nợ công/Thu ngân sách

221,06

Nghĩa vụ nợ công nước ngoài/Dự trữ ngoại hối

5,55

Nghĩa vụ nợ công nước ngoài/Xuất khẩu

1,14

Nghĩa vụ nợ công/Thu ngân sách

18,00

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính và WB

Để đánh giá các chỉ số của Việt Nam có nằm trong giới hạn an toàn không, chúng tôi căn cứ vào xếp hạng về chất lượng chính sách và thể chế CPIA (Country Policy and Institutional Assessment) đo lường mức độ hỗ trợ của chính sách và khung thể chế của một quốc gia đối với tăng trưởng bền vững và giảm đói nghèo của Ngân hàng Thế giới. Những nước có điểm CIPA thấp hơn hoặc bằng 3,25 được coi là có chính sách yếu, bằng hoặc lớn hơn 3,75 được coi là tốt.

Ngưỡng an toàn của tổng nợ nước ngoài theo WB và IMF

Giá trị của nợ theo % của

Nghĩa vụ nợ theo % của

Xuất khẩu

GDP

Thu NS

Xuất khẩu

Thu NS

Chính sách yếu

100

30

200

15

25

Chính sách trung bình

150

40

250

20

30

Chính sách tốt

200

50

300

25

35

Việt Nam

28,12

41,10

97,73

5,18

18,00

Nguồn: - A Guide to LIC Debt Sustainability Analysis, WB (2006)

- Ước tính theo số liệu của Bộ Tài chính

Nhìn vào bảng trên đây ta có thể thấy, ngoại trừ chỉ số nợ nước ngoài/GDP, chúng ta luôn vượt ngưỡng của nước chính sách trung bình, chỉ số nghĩa vụ nợ/thu ngân sách gần mức của nước có chính sách yếu, thể hiện tạm thời nghĩa vụ nợ nước ngoài của Việt Nam còn ở dưới các ngưỡng cảnh báo của IMF và WB, có được điều này là nhờ vào các khoản vay ưu đãi của nước ngoài trước đây.

Có thể nói rằng, trong giai đoạn trước mắt, rủi ro nợ công của Việt Nam chủ yếu đến từ phần nợ trong nước. Nợ nước ngoài tuy quy mô khá lớn nhưng nhờ được hưởng lãi suất thấp và kỳ hạn dài nên gánh nặng trả nợ hàng năm là tương đối thấp trong những năm tới. Tuy nhiên, trạng thái an toàn này chỉ được đảm bảo nếu như Việt Nam ổn định được tỷ giá hối đoái. Điều này, đến lượt nó lại được quyết định bởi việc liệu chúng ta có cải thiện được cán cân vãng lai và duy trì được môi trường lạm phát thấp trong tương lai hay không. Ngược lại, gánh nặng nợ công trong nước đang đè nặng lên cán cân tài khoá hàng năm. Cụ thể, tổng nợ công/thu ngân sách của Việt Nam hiện nay đã vượt 221,06% thu ngân sách và nghĩa vụ nợ công/thu ngân sách cũng lên tới 18%. Đặc biệt, các khoản nợ công trong nước với lãi suất cao và kỳ hạn ngắn gây sức ép lớn đối với việc đảo nợ. Một điểm khác cần lưu ý là khoản nợ nước ngoài của khu vực tư không có bảo lãnh Chính phủ đang tăng lên nhanh chóng trong thời gian gần đây, từ mức 4,68 tỷ USD năm 2010 lên mức 8,8 tỷ USD năm 2012 với tốc độ tăng trung bình là 37,7% (năm 2011 tăng 50,2%), điều này có thể tăng rủi ro tỷ giá đối với hệ thống ngân hàng trong nước và tạo sức ép với tỷ giá khi thị trường nước ngoài có biến động[20].

3. Một số kiến nghị

Về cơ bản, nợ công của nước ta hiện tại vẫn nằm dưới ngưỡng cảnh báo của WB hay IMF, tuy nhiên, các phân tích ở những phần trên đã thể hiện những thách thức về tài khóa và nợ công: (1) ngưỡng cảnh báo cho nợ công hay nợ nước ngoài không phản ánh mức độ an toàn thực sự mà cần phải xem xét tổng thể điều kiện kinh tế vĩ mô với nhiều chỉ số khác, đồng thời việc thay đổi năm cơ sở tính GDP cũng ảnh hưởng đến chỉ số này; (2) nợ công ngày càng lớn, tăng với tốc độ nhanh hơn nhiều so với tốc độ tăng trưởng kinh tế và tăng thu NSNN trong khi đó cơ cấu nguồn thu ngân sách dù đã có sự chuyển dịch tích cực nhưng vẫn còn phụ thuộc vào những khoản thu không bền vững; (3) nghĩa vụ trả nợ ngày càng lớn, chiếm tỷ lệ ngày càng cao trong tổng chi NSNN, ở mức rất đáng lo ngại, và do NSNN thu không đủ chi, yêu cầu đi vay để bù đắp bội chi NSNN, đầu tư và hoán đổi nợ ngày càng lớn; (4) con số nợ công được tính theo quy định của Luật Quản lý nợ công lại chưa phản ánh hết số nợ công thực sự của đất nước, đặc biệt là rủi ro tiềm ẩn từ những tập đoàn, tổng công ty nhà nước hoạt động kinh doanh kém hiệu quả có tỷ lệ nợ/vốn chủ sở hữu cao có thể trở thành gánh nặng của NSNN; (5) nợ nước ngoài dù vẫn nằm ở khoảng an toàn nhưng tiềm ẩn nhiều rủi ro đến từ một số lý do như tỷ trọng vay thương mại nước ngoài sẽ ngày càng lớn do nước ta đã trở thành một nước có thu nhập trung bình; rủi ro từ tỷ giá khi mà tỷ giá thực của nước ta bị định giá quá cao do lạm phát cao trong một giai đoạn dài…

Những thực trạng và thách thức trên cho thấy đã đến lúc Việt Nam cần có một cuộc cải cách tài khóa triệt để và toàn diện nhằm đưa ngân sách dần trở về trạng thái cân bằng để đảm bảo tính bền vững của nợ công và duy trì sự ổn định lâu dài cho nền kinh tế. Sẽ là rất cần thiết nếu sớm chuẩn bị một kế hoạch tài khóa bền vững dài hơi giúp cho nền kinh tế tránh được những cú sốc tài khóa tiêu cực trong tương lai.

Với cách tiếp cận trên, chúng tôi xin đưa ra một số kiến nghị sau:

Thứ nhất, thiết lập một hệ thống các chỉ tiêu về an toàn nợ

Để tăng cường kỷ luật tài khoá cần thiết lập một hệ thống các chỉ tiêu quy định về giới hạn nợ, cả đối với khối lượng nợ và dòng chi trả nợ. Các giới hạn này vừa được thể hiện theo giá trị danh nghĩa vừa thể hiện theo % các biến vĩ mô quan trọng. Phạm vi áp dụng giới hạn được phân chia theo từng loại nợ: tổng nợ công, nợ công nước ngoài, nợ công trong nước, và tổng nợ nước ngoài… theo những hướng dẫn về phân tích tính bền vững của nợ công của IMF và WB.

Tuy nhiên, điều quan trọng là Quốc hội cần phải đưa ra các giới hạn này một cách hợp lý. Nếu quá thấp chúng sẽ cản trở Chính phủ thực hiện các phản ứng cần thiết trong thời kỳ khủng hoảng do việc điều chỉnh hoặc thông qua các điều luật mới rất mất thời gian. Ngược lại, nếu các giới hạn được thiết lập ở mức quá cao thì chúng lại không có ý nghĩa gì cả. Một khi đã được ban hành, Quốc hội cần phải theo dõi sát sao việc tuân thủ các kỷ luật tài khoá này của Chính phủ.

Thứ hai, thực hiện hạch toán nợ theo chuẩn mực quốc tế

Để đánh giá chính xác thực trạng, tính bền vững của nợ công và đề xuất được các chiến lược quản lý nợ phù hợp thì việc hạch toán ngân sách và nợ công phải được thực hiện một cách minh bạch theo chuẩn quốc tế. Không được phép để ra ngoài bảng cân đối bất cứ khoản chi nào. Các thước đo thâm hụt ngân sách loại trừ những khoản thu kém bền vững và thu từ bán tài sản cũng cần được tính toán thêm để có thể đánh giá được chính xác thực trạng tài khóa hiện tại. Ngoài ra, các gánh nặng ngân sách phát sinh trong tương lai, ví dụ như chi trả lương hưu hay bảo hiểm y tế, cũng cần được đưa vào các dự báo về thâm hụt ngân sách nhằm có được bức tranh chính xác hơn về triển vọng nợ công trong trung và dài hạn.

Do rủi ro tiềm ẩn của nó đối với khu vực công, nợ của khu vực DNNN cũng cần phải được tính toán, phân tích và báo cáo đầy đủ bên cạnh định nghĩa nợ công hiện nay ở Việt Nam. Việc phân tích và đánh giá rủi ro từ nợ của DNNN nên được coi là một phần không thể tách rời trong các báo cáo về nợ công của Việt Nam.

Thứ ba, phát triển thị trường nợ trong nước

Phát triển thị trường, cả sơ cấp và thứ cấp trái phiếu Chính phủ trong nước. Trong ngắn hạn, Chính phủ có thể phải chấp nhập chi phí vay mượn trong nước cao nhằm phát triển thị trường trái phiếu Chính phủ. Tuy nhiên, theo thời gian, khi thị trường này phát triển và trở nên thanh khoản hơn, Chính phủ có thể huy động được vốn với chi phí thấp. Sự phát triển của thị trường trái phiếu Chính phủ sẽ giúp cho Chính phủ huy động được vốn với kỳ hạn dài, lãi suất cố định và đặc biệt là bằng nội tệ. Do vậy, các rủi ro liên quan đến lãi suất, tỷ giá và đảo nợ sẽ được giảm thiểu. Ngoài ra, sự phát triển của thị trường trái phiếu Chính phủ thứ cấp còn giúp kéo theo sự phát triển của thị trường trái phiếu doanh nghiệp, bởi vì trái phiếu Chính phủ là tiêu chuẩn để xác định rủi ro của các công cụ nợ khác.

Thứ tư, hoàn thiện thể chế về đầu tư công, nâng cao hiệu quả đầu tư công

Luật Đầu tư công sẽ được thông qua tại kỳ họp Quốc hội tháng 5 sắp tới được kỳ vọng sẽ là bước tiến lớn trong việc hoàn thiện thể chế về đầu tư công, theo hướng quản lý đầu tư công hiệu quả tránh việc đầu tư tràn lan, lãng phí, hiệu quả thấp. Bên cạnh đó, cần xây dựng một hệ thống chỉ số để đánh giá hiệu quả của đầu tư công, từ đó có thể đánh giá và chọn lựa các dự án đầu tư công chính xác hơn.

Thứ năm, giảm quy mô và số lượng, tăng cường quản trị và tính minh bạch của doanh nghiệp nhà nước

Cần nhìn nhận DNNN theo một khía cạnh khác, công bằng hơn với những đóng góp của DNNN với việc phát triển kinh tế đất nước nhưng không coi DNNN là một công cụ điều tiết kinh tế vĩ mô. Để ứng xử hiệu quả đối với khối DNNN chúng ta cần phân loại các doanh nghiệp có mục đích công ích thuần túy, ví dụ như trong lĩnh vực an ninh - quốc phòng, với những doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực kinh doanh thu lợi nhuận. Một đánh giá toàn diện về hiệu quả của các DNNN theo các tiêu chí về lợi nhuận, công nghệ, tạo việc làm, đóng góp ngân sách,… cần được thực hiện dựa trên nguyên tắc công khai, minh bạch các thông tin về hoạt động kinh doanh. Tiếp tục đẩy nhanh, tăng cường tính minh bạch của việc cổ phần hóa các DNNN hoạt động trong lĩnh vực kinh doanh, bất kể chúng có hiệu quả hay không, đồng thời tạo điều kiện bình đẳng cho doanh nghiệp tư nhân tham gia trên tất cả các thị trường.

Tăng cường tính trách nhiệm và giải trình của người đại diện vốn nhà nước trong các DNNN. Đặc biệt, cần phải áp dụng các chuẩn mực tài chính kế toán của các công ty niêm yết đối với các DNNN. Các báo cáo tài chính của các DNNN cũng cần được công khai hóa như các doanh nghiệp niêm yết. Nợ và phân loại nợ của DNNN cần phải được báo cáo thường xuyên nhằm đánh giá được những rủi ro tiềm ẩn đối với nợ công.

Thứ sáu, cải cách hệ thống thuế

Hệ thống thuế cần được cải cách đảm bảo các tiêu chí tạo nguồn thu bền vững, hiệu quả, công bằng và minh bạch. Gánh nặng thuế cần phải được điều chỉnh giảm một cách hợp lý. Tuy nhiên, mức độ hợp lý này phụ thuộc rất nhiều vào quá trình cắt giảm chi tiêu công. Gánh nặng thuế quá cao sẽ khiến cho hệ thống thuế kém hiệu quả do nó khuyến khích việc trốn thuế và bóp méo sự phân bổ nguồn lực. Hệ thống sắc thuế và phí cần được rà soát tránh sự chồng lấn lên nhau. Các sắc thuế cần được điều chỉnh nhằm đảm bảo an sinh xã hội cho người thu nhập thấp, khuyến khích tiết kiệm và hạn chế tiêu dùng, đặc biệt là hàng tiêu dùng xa xỉ nhập khẩu.

Theo lộ trình hội nhập WTO, TPP và trước mắt là thị trường ASEAN thống nhất thì nguồn thu ngân sách nên dựa trên hai nhóm: thu từ thuế gián thu (VAT) và đơn giản hóa thuế thu nhập cá nhân. Đồng thời, cần hạn chế nguồn thu từ thuế xuất nhập khẩu.

Thứ bảy, hoàn thiện thể chế về ngân sách nhà nước

Cần nghiên cứu thay đổi thể chế về NSNN hiện nay dựa trên một số định hướng cụ thể như sau: thiết kế hệ thống NSNN không lồng ghép; trao quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu cho địa phương cùng với việc tăng cường tính minh bạch, trách nhiệm giải trình về tài chính; thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa./.

[1]Theo chuyên đề nghiên cứu khoa học về “Bội chi NSNN – kinh nghiệm và thực tiễn Việt Nam” của Ủy ban Tài chính – Ngân sách (2010) thì mức độ chênh lệch về thâm hụt ngân sách giữa hai cách tính theo thông lệ quốc tế và Việt Nam là gần 0,35% GDP (5.876,5 tỷ đồng).

[2] Trong đó: nợ Chính phủ là 1.573,8 nghìn tỷ, bằng 42,6% GDP; nợ được Chính phủ bảo lãnh là 452 nghìn tỷ, bằng 12,3%GDP; nợ của chính quyền địa phương 49 nghìn tỷ, bằng 1,3%GDP.

[3] NSNN nợ ứng chi của Quỹ hoàn thuế giá trị gia tăng (Quỹ đã chi trả cho các đối tượng, nhưng NSNN chưa có nguồn hoàn trả Quỹ): 33,5 nghìn tỷ; NSNN nợ phí quản lỹ và cấp bù chênh lệch lãi suất đối với 2 Ngân hàng Phát triển Việt Nam và Ngân hàng Chính sách xã hội: 12,57 nghìn tỷ; NSNN nợ đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách địa phương đến cuối 2011 khoảng 91 nghìn tỷ, đến cuối năm 2013 còn khoảng 40 nghìn tỷ; NSNN nợ Quỹ bảo hiểm xã hội (phần thuộc trách nhiệm Ngân hàng Nhà nước phải trả bảo hiểm xã hội của người lao động thời kỳ trước năm 1995 nhưng về hưu sau năm 1995): khoảng 22,09 nghìn tỷ.

[4] Theo số liệu của Bộ Tài chính, tình hình nợ công của Việt Nam trong những năm 2012-2016 tính theo quy định của Luật Quản lý nợ công như sau: năm 2012, 1.642,91 nghìn tỷ đồng, bằng 55,7% GDP; 2013: 2.074,84 nghìn tỷ đồng, bằng 56,2% GDP; 2014: 2.528,89 nghìn tỷ đồng, bằng 59,8% GDP; 2015: 2.983,58 nghìn tỷ đồng, bằng 61,7% GDP; 2016: 3.411,44 nghìn tỷ đồng, bằng 61,7% GDP; Khi tính đủ các khoản nợ khác của NSNN (như nêu ở phần trên) thì tình hình nợ công của Việt Nam như sau: năm 2013: 2.253,63 nghìn tỷ đồng, bằng 60,5% GDP; 2014: 2.679,68 nghìn tỷ đồng, bằng 63,4% GDP; 2015: 3.109,37 nghìn tỷ đồng, bằng 64,3% GDP; 2016: 3.512,23 nghìn tỷ đồng, bằng 63,5% GDP.

[5] Tăng trưởng GDP theo giá so sánh năm 2010 của năm 2011 là 6,24%; năm 2012 là 5,25% và năm 2013 là 5,42%. Nếu tính theo giá so sánh năm 1994 thì con số tăng trưởng còn thấp hơn: năm 2011 là 5,89% và năm 2012 là 5,03% (Tổng cục Thống kê và tính toán trên số liệu của Tổng cục Thống kê).

[6] Xu hướng tăng GDP giảm so với mức 7,5%-8% giai đoạn 2006-2010

[7] Thu ngân sách 2013 ước tăng 6,4% so với thực hiện 2012, năm 2014 tăng 7,9% so với thực hiện 2013. Trong những năm trước đây, tốc độ tăng thu đạt cao một phần là do lạm phát ở mức hai con số.

[8] Thu từ bán nhà, thu tiền sử dụng đất là một nguồn thu không bền vững có xu hướng giảm từ 9,3% tổng thu năm 2007 xuống còn 6,6% năm 2011 và 6,3% năm 2012; tương tự như vậy, thu từ việc khai thác dầu thô và các tài nguyên khác cũng có bản chất giống các khoản thu từ việc bán tài sản quốc gia và không bền vững ở khía cạnh nó sẽ giảm trong tương lai khi nguồn tài nguyên thiên nhiên là hữu hạn, khoản thu này cũng trong xu hướng giảm từ mức 28,8% tổng thu năm 2006 xuống còn 11,6% năm 2011. Năm 2011, hai khoản thu này vẫn chiếm khoảng gần 18% tổng thu ngân sách.

[9] Năm 2014: Nhu cầu trả nợ là 189,1 nghìn tỷ đồng, bằng 24,2% tổng thu NSNN. NSNN chỉ cân đối được 120 nghìn tỷ đồng (bằng 63% nhu cầu), còn phải vay đáo nợ khoảng 70 nghìn tỷ đồng; Năm 2015: Dự kiến nhu cầu trả nợ khoảng 270,8 nghìn tỷ đồng, bằng 32,7% tổng thu NSNN. NSNN chỉ cân đối được khoảng 164 nghìn tỷ đồng (bằng 62,5% nhu cầu) phải vay đáo nợ khoảng 102 nghìn tỷ; Năm 2016: Dự kiến nhu cầu trả nợ khoảng 314 nghìn tỷ đồng, bằng 34,5% tổng thu NSNN. NSNN chỉ cân đối được khoảng 208 nghìn tỷ đồng (66% nhu cầu), phải vay đáo nợ khoảng 105,6 nghìn tỷ đồng.

[10] Trong tổng chi NSNN năm 2014: 1.006.700 tỷ đồng; cần phải huy động khoảng 400 nghìn tỷ đồng để bù đắp bội chi ngân sách 224 nghìn tỷ đồng (5,3%GDP), đầu tư 100 nghìn tỷ và đáo nợ khoảng 70 nghìn tỷ đồng (Dự kiến vay nước ngoài 27 nghìn tỷ đồng và vay trong nước 373 nghìn tỷ đồng); Dự kiến năm 2015 phải huy động 429 nghìn tỷ đồng để bù đắp bội chi NSNN 242 nghìn tỷ đồng (5% GDP), đầu tư 85 nghìn tỷ đồng và đáo nợ 102 nghìn tỷ đồng (vay nước ngoài 40 nghìn tỷ đồng, vay trong nước 381 nghìn tỷ đồng); Dự kiến năm 2016 phải huy động 431 nghìn tỷ đồng để bù đắp bội chi NSNN 266 nghìn tỷ đồng (4,8% GDP), đầu tư 60 nghìn tỷ đồng và đáo nợ 105 nghìn tỷ đồng (vay nước ngoài 45 nghìn tỷ đồng, vay trong nước 381 nghìn tỷ đồng).

[12] Để bù đắp thiếu hụt vốn trong nước, chúng ta đã có những nơi, những thời điểm tỏ ra dễ dãi trong việc thu hút vốn đầu tư nước ngoài, hậu quả là đã có những hành động cạnh tranh không lành mạnh giữa các địa phương với nhau, hay buông lỏng trong quản lý dẫn đến hành vi xả thải gây ô nhiễm môi trường, chuyển giá, gian lận thuế của một số doanh nghiệp nước ngoài…

[13] Trước năm 2012, thâm hụt thương mại của nước ta rất cao, ví dụ như năm 2011 nhập siêu là 9,84 tỉ USD, tương đương 10,16% kim ngạch xuất khẩu, trong điều kiện đồng tiền Việt Nam chưa được thả nổi hoàn toàn, thâm hụt thương mại lớn kéo dài đã tạo áp lực rất lớn lên tỷ giá, khiến cho việc thực hiện chính sách tiền tệ trong một số giai đoạn vô cùng khó khăn. Từ năm 2012, tác động không thuận từ việc suy giảm kinh tế trong nước và những biến động của kinh tế thế giới tác động đáng kể đến cán cân thương mại nước ta, thâm hụt thương mại giảm mạnh, thậm chí năm 2012 còn thặng dư 748,8 triệu USD, nhưng chủ yếu là nhờ khối doanh nghiệp FDI, trong khi doanh nghiệp trong nước vẫn tiếp tục nhập siêu. Đây cũng là hậu quả của chiến lược công nghiệp hóa bất chấp lợi thế so sánh của khu vực công nghiệp trong nước đòi hỏi phải nhập khẩu rất nhiều máy móc và công nghệ. Đồng thời, công nghiệp phụ trợ yếu kém, chưa phát triển khiến hoạt động sản xuất của nước ta không tham gia được vào chuỗi giá trị toàn cầu phụ thuộc rất nhiều vào nhập khẩu. Việc cắt giảm thuế quan trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế cũng góp phần khuyến khích nhập khẩu.

[14] Tốc độ tăng trưởng của tổng phương tiện thanh toán (M2) là 30% và tốc độ tăng trưởng tín dụng cũng rất cao ở mức 34% (Cơ sở dữ liệu WDI, Ngân hàng Thế giới)

[15] Lạm phát trung bình của Việt Nam những năm 2000 là 7,5% cao hơn hẳn các quốc gia khác ví dụ như Thái Lan (2,8%); Malaysia (3,6); Trung Quốc (3,7)… Trong đó có một số năm có lạm phát 2 con số.

[16] 48 tập đoàn, tổng công ty có nợ lớn hơn 3 lần vốn chủ sở hữu; trong đó, Tổng Công ty lắp máy Việt Nam là 53,19 lần, Tổng Công ty xây dựng Bạch Đằng là 20,97 lần; Tổng Công ty xây dựng công trình giao thông 8 là 20,02 lần…

[17] Phần này sử dụng phương pháp Cây Nhị phân (Binary Recursive Tree) của Manasse và Roubini để đánh giá xác suất xảy ra khủng hoảng nợ công của Việt Nam nhưng phương pháp này chú trọng hơn đến nợ nước ngoài và không có khả năng phân tích các rủi ro về cơ cấu (chủ nợ, đồng tiền…), kỳ hạn… Phần phân tích các rủi ro này sẽ được thực hiện bằng phương pháp DSA ở phần sau.

[18] Tham khảo World Bank (2006), “How to Do a Debt Sustainability Analysis for Low-Income Countries.” Debt Division,World Bank,Washington, DC; International Monetary Fund (2011, 2013), “Some Tools for Public Sector Debt Analysis”, Chapter 9 in Public Sector Debt Statistics: Guide for Compilers and Users. “Staff_guidance_note_on_market access countries”.

[19] Theo báo cáo về tình hình sản xuất kinh doanh của DNNN năm 2012 số 490/BC-CP của Chính phủ thì nợ nước ngoài của tập đoàn, tổng công ty nhà nước là 315.851 tỷ đồng (10,7% GDP), trong đó vay lại ODA của Chính phủ là 54.574 tỷ đồng; vay nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh là 150.586 tỷ đồng; còn lại là tự vay, tự trả (3,75% GDP).