Cắt giảm thâm hụt ngân sách là gì

CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP

Ngày 255, Chính phủ các nước Anh, Pháp, Italy và Đan Mạch đã triển khai một loạt biện pháp khắc phục tình trạng thâm hụt ngân sách, trong đó tập trung chủ yếu vào cắt giảm chitiêu công, tăng thuế, điều chỉnh tuổi về hưu và lương người lao động trong khu vực nhà nước.Đây được coi là những giải pháp tham gia nỗ lực chung của châu Âu nhằm khơi phục lòng tin thị trường trong bối cảnh cuộc khủng hoảng nợ có nguy cơ lan rộng từ Hy Lạp sangmột số nước thành viên khác trong khu vực đồng tiền chung euro Eurozone. Trước đó, Hy Lạp, Bồ Đào Nha và Ireland đã thông báo các biện pháp thắt lưng buộcbụng tương tự. Tại Anh, tân Chính phủ nước này có kế hoạch cắt giảm 6,25 tỷ bảng 8,9 tỷ USD chi tiêucông như là biện pháp đầu tiên để giảm thâm hụt ngân sách và phục hồi tăng trưởng kinh tế.Trong khi đó, chính phủ Italy cũng thơng qua giải pháp thắt chặt chi tiêu trị giá 24 tỷ euro, với mục tiêu giảm thâm hụt ngân sách của nước này, từ 5,3 GDP năm 2009 xuống 2,3GDP tức là thấp hơn mức trần quy định 3 GDP của EU vào năm 2012. Trên thực tế, tình hình tài chính cơng tại rất nhiều quốc gia châu Âu đã ở mức nguyhiểm, ngay cả trước khi xảy ra cuộc khủng hoảng nợ hiện nay. Tuy nhiên, nhiều chuyên gia phân tích và chính trị cảnh báo, cắt giảm chi tiêu quá mức cóthể xói mòn nhu cầu tiêu thụ và đẩy châu Âu, thậm chí kinh tế tồn cầu, vào giai đoạn suy thoái kinh tế kép.TTXVNVietnam+Hầu hết các nước châu Âu đều chọn kế hoạch giảm tiền lương khu vực cơng và phúc lợi, là các hình thức cắt giảm ngân sách ít gây tổn hại cho q trình phục hồi nền kinh tế. Việc cắtgiảm mạnh tay chi tiêu khu vực công và phụ cấp đã được tiến hành ở Ireland, Tây Ban Nha và Hy Lạp. Italy dự định giảm lương khu vực công trong ba năm. Đức và Hy Lạp sẽ giảmchi lương hưu. Bồ Đào Nha giảm trợ cấp thất nghiệp. Tại Pháp, xứ sở lục lăng cũng thông báo về kế hoạch tạm ngừng tăng lương trong khuvực công, đồng thời tăng tuổi về hưu lên 65. Đan Mạch cũng mạnh tay điều chỉnh hệ thống phúc lợi xã hội và cải thiện thị trường laođộng Nhìn chung việc giảm thâm hụt ngân sách bằng bất cứ phương thức nào thì cũng hiếm khitạo hiệu ứng tốt cho sự tăng trưởng nền kinh tế. Tuy nhiên, trong giai đoạn kinh tế suy yếuNhóm TH: Nhóm 5 Page19tại một số nước châu Âu, đặc biệt là Hy Lạp đang đối mặt với nguy cơ vỡ nợ hay Đức là vấn đề thắt chặt chi tiêu tiêu dùng, thì biện pháp giảm lương khu vực cơng và phúc lợi xãhội có thể sẽ vớt vát thâm hụt ngân sách, tuy nhiên vẫn khó tránh khỏi rủi ro chi tiêu sụt giảm.Theo Vnexpress

Điều đáng nói, trong hơn 412.000 tỷ đồng chi ngân sách, các khoản chi thường xuyên, chi cho phát triển kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng, quản lý hành chính đạt gần đến con số 300.000 tỷ đồng, tương đương hơn 70% tổng chi ngân sách. Còn chi đầu tư phát triển 64.300 tỷ đồng, chi trả nợ và viện trợ 55.000 tỷ đồng. Theo chuyên gia kinh tế Nguyễn Trí Hiếu, đáng lo nhất là con số bội chi thời gian qua liên tục tăng, năm sau cao hơn năm trước, quý sau tăng hơn quý trước. Điều này cho thấy, kỷ luật tài chính đang quá lỏng lẻo, việc chi tiêu công bừa bãi. Số liệu Chính phủ trình Quốc hội cho thấy, ngân sách năm 2015 ước tính thâm hụt 6,34% GDP. Tuy nhiên, con số thâm hụt mà Viện Nghiên cứu và chính sách [VEPR] đưa ra lại ở mức 7%. Dù là con số nào thì mức thâm hụt vẫn rất lớn so với mức mục tiêu 5% GDP mà Quốc hội đưa ra. Ông Sandeep - Chuyên gia của Ngân hàng Thế giới [WB] tại Việt Nam cho rằng, việc dành quá nhiều tiền ngân sách để trả nợ sẽ tạo ra một rủi ro lớn cho việc đầu tư, hạn chế nguồn tiền đầu tư phát triển kinh tế. Nếu nghĩa vụ trả nợ nhiều sẽ gây rủi ro cho những khoản chi tạo ra năng suất lao động, giảm chi vào giáo dục, y tế và các lĩnh vực khác. Vì vậy, Chính phủ Việt Nam cần ổn định chi tiêu thường xuyên, có phương án thu chi ngân sách hợp lý. Để giảm bội chi, phải cân đối thu - chi, đầu ra - đầu vào. Từ nay đến cuối năm, “điểm sáng” của thu ngân sách là việc giá dầu bắt đầu phục hồi lên mức 50 USD/thùng. Bên cạnh đó, Chính phủ đang có nhiều giải pháp hỗ trợ DN, nuôi dưỡng nguồn thu. Công tác thanh tra, kiểm tra, thu hồi nợ thuế… cũng được các cơ quan thực hiện quyết liệt. Những động thái này sẽ hỗ trợ tích cực cho việc tăng thu ngân sách. Ngược lại, ngân sách năm 2016 cũng sẽ khó khăn hơn do nhiều loại thuế bị cắt giảm theo các cam kết hội nhập. Trong khi nguồn thu bị co hẹp thì các chi phí dành cho chi thường xuyên, chi đầu tư, chi trả nợ… tăng cao. Thu ngân sách khó khăn trong khi tốc độ chi tăng nhanh làm cho việc cân đối ngân sách hết sức căng thẳng và bị động, đang đe dọa đến khả năng trả nợ hàng năm của Chính phủ.

Tăng thuế, tăng vay nợ…

Để giải quyết tình trạng thâm hụt ngân sách, hai giải pháp thường được sử dụng là tăng thuế để tăng thu và tiếp tục vay nợ trong và ngoài nước để đáp ứng nhu cầu chi tiêu. Với việc tăng thuế nội địa, theo các chuyên gia, cần cân nhắc để đảm bảo nguồn thu nhưng vẫn đảm bảo tính động viên, mức thuế “vừa sức” DN và đảm bảo an sinh xã hội. Còn nếu vay nợ để bù đắp bội chi ngân sách sẽ gây áp lực lên nợ công. GS.TS Nguyễn Công Nghiệp - Chủ nhiệm khoa Tài chính - Đại học Kinh doanh và Công nghệ Hà Nội cho rằng, việc vay nợ nước ngoài để chi tiêu công, phục vụ yêu cầu phát triển là cần thiết. Tuy nhiên, ông Nghiệp cũng thừa nhận, vay nợ cũng dẫn đến nợ công tăng, gây nhiều tác động tiêu cực. Nhất là khi phân bổ sử dụng vốn vay không hiệu quả, kỷ luật tài chính lỏng lẻo, thiếu cơ chế giám sát chặt chẽ, dẫn đến tình trạng lãng phí, tham nhũng thì hậu quả đối với nền kinh tế xã hội sẽ rất lớn. Thời gian qua, nhiều quốc gia khánh kiệt vì vay nhiều, chi tiêu bất hợp lý, không trả được nợ, vỡ nợ như Argentina, một số nước Mỹ Latinh, Hy Lạp… Vay nợ nước ngoài nhiều, nợ công thêm nặng gánh. Dự báo của WB, đến hết năm 2016, nợ công của Việt Nam sẽ tăng lên mức 63,8% GDP, năm 2017 là 64,4%, năm 2018 lên 64,7%. Như vậy, nợ công của Việt Nam sẽ chạm trần mức 65% mà Quốc hội đề ra. Nợ công chạm trần, Chính phủ sẽ phải tính đến vay nợ trong nước. Để vay nợ, để bù đắp bội chi, các công cụ điều hành vĩ mô như công cụ lãi suất, tỷ giá... sẽ được sử dụng. Điều này sẽ gây áp lực lên lạm phát.

“Siết” kỷ luật tài chính ngân sách

Báo cáo Nghiên cứu vĩ mô tháng 5/2016 do Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế T.Ư [CIEM] phát hành mới đây cho biết, để giảm thâm hụt ngân sách, giảm nợ công, Bộ Tài chính cần phối hợp với các bộ, siết chặt kỷ luật, kỷ cương tài chính, ngân sách. Các giải pháp cụ thể là đẩy mạnh điều chỉnh cơ cấu thu chi lành mạnh hơn, tập trung tăng tỷ trọng thu nội địa, tiết kiệm và giảm tỷ trọng chi thường xuyên, tăng tỷ trọng chi đầu tư và bố trí đủ nguồn trả nợ. Tăng cường hiệu quả quản lý nợ công theo hướng tiếp tục rà soát, hoàn thiện thể chế, sửa đổi bổ sung Luật Ngân sách, Luật Quản lý nợ công, chiến lược quản lý nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia…

Một giải pháp quan trọng là cần tăng trách nhiệm đối với chi tiêu công, đầu tư công... bằng các tiêu chí đánh giá rõ ràng, minh bạch và hiệu quả. Theo TS Lê Đăng Doanh, cần xây dựng một lộ trình tái cơ cấu ngân sách với những bước đi đồng bộ, thích hợp như thực hiện công khai minh bạch; thực hiện trách nhiệm giải trình, trách nhiệm cá nhân đối với chi tiêu công, đầu tư công…

Nếu như Milton Friedman đã đúng khi cho rằng lạm phát ở đâu và khi nào cũng xuất phát từ những nguyên nhân tiền tệ, thì một câu hỏi tự nhiên tiếp theo sẽ là tại sao một chính phủ lại chấp nhận chính sách tiền tệ gây ra lạm phát - một trong những điều tối kỵ nhất của điều hành vĩ mô.

Thâm hụt ngân sách, lạm phát và mất cân đối vĩ mô

Nhìn vào những nước đã từng trải qua lạm phát cao sẽ thấy rằng, lạm phát ở những nước này thường là hệ quả của việc in tiền nhằm tài trợ cho thâm hụt ngân sách. Như vậy, thâm hụt ngân sách cao và lâu dài tất yếu dẫn tới việc nhà nước buộc phải phát hành thêm tiền để tài trợ thâm hụt, và điều này đến lượt nó dẫn tới lạm phát.

Từ góc độ này nhìn lại nền kinh tế Việt Nam, mặc dù Luật Ngân sách 1993 không cho phép nhà nước in tiền để tài trợ thâm hụt ngân sách, nhưng với lượng tiền đồng trong lưu thông lớn như hiện nay [khoảng 16% GDP] thì chỉ cần duy trì tốc độ in thêm tiền đúng bằng tốc độ tăng trưởng kinh tế [giả sử là 8%] thì nhà nước cũng đã có thêm được 1,3% GDP để tài trợ cho thâm hụt ngân sách [chưa kể đến “thuế lạm phát” cao ở Việt Nam trong mấy năm qua].

Phóng to

Thâm hụt ngân sách của Việt Nam và một số nước [2001 - 2007] - Nguồn: Ngân hàng Phát triển châu Á [ADB]

Bên cạnh một số nguyên nhân khách quan khác, thì lạm phát ở Việt Nam còn do đầu tư công và nền hành chính công - dịch vụ công của chúng ta quá kém hiệu quả. Chính sự kém hiệu quả này, đến lượt mình, lại làm cho tình trạng thâm hụt ngân sách càng trở nên trầm trọng, và “vòng xoáy đi xuống” của kinh tế vĩ mô sẽ lại tiếp diễn.

Cũng cần nhấn mạnh thêm là “dòng xoáy đi xuống” này một khi đã được khởi động thì rất khó dừng lại chứ đừng nói tới khả năng đổi chiều. Vì vậy, nhóm giải pháp thứ hai của Thủ tướng yêu cầu “cắt giảm đầu tư công và chi phí thường xuyên của các cơ quan sử dụng ngân sách, kiểm soát chặt chẽ đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước, cố gắng giảm tỷ lệ thâm hụt ngân sách” cần phải được thực hiện một cách triệt để và nhất quán. Nếu không giảm được thâm hụt ngân sách thì nhóm giải pháp thứ nhất - thắt chặt tiền tệ - sẽ bị vô hiệu hóa đáng kể, và vì vậy không thể đạt được mục tiêu mong muốn là kiềm chế lạm phát.

Bài viết này sẽ thảo luận thêm một số vấn đề liên quan đến tình trạng thâm hụt ngân sách ở Việt Nam, sau đó bình luận một số biện pháp nhằm thắt chặt chi tiêu công của Chính phủ, và cuối cùng trình bày một số khuyến nghị về chính sách.

Tại sao cần giảm thâm hụt ngân sách?

Thâm hụt ngân sách ở Việt Nam hiện nay đã tới mức đáng báo động. Theo số liệu chính thức, thâm hụt ngân sách của nước ta hiện nay là 5% GDP [bao gồm cả tiền trả nợ gốc và không bao gồm các khoản chi ngoài dự toán]. Thế nhưng theo ước tính của Ngân hàng Phát triển châu Á [ADB] thì thâm hụt ngân sách của Việt Nam - theo cách tính quốc tế, không bao gồm tiền trả nợ gốc nhưng bao gồm các khoản chi ngoài dự toán - lên tới 7% GDP [Hình 1]. Không những thế, thâm hụt ngân sách của Việt Nam trong mấy năm trở lại đây luôn được duy trì ở mức cao, và đặc biệt tăng mạnh trong năm 2007.

Việc gia tăng thâm hụt ngân sách sẽ có thể dẫn đến giảm tiết kiệm nội địa, giảm đầu tư tư nhân, hay gia tăng thâm hụt cán cân tài khoản vãng lai. Ở Việt Nam, mặc dù thâm hụt ngân sách tăng đột biến trong năm 2007chưa làm suy giảm tiết kiệm nội địa và đầu tư tư nhân nhưng nó đã làm tăng mức thâm hụt tài khoản vãng lai, từ -0,5% năm 2006 lên tới -8% năm 2007.

Thâm hụt ngân sách cao và kéo dài còn làm xói mòn niềm tin đối với năng lực điều hành vĩ mô của chính phủ. Nó cũng làm tăng mức lạm phát kỳ vọng của người dân và của các nhà đầu tư vì họ cho rằng Chính phủ trước sau gì cũng sẽ phải in thêm tiền để tài trợ thâm hụt. Tóm lại, thâm hụt ngân sách cao kéo dài sẽ đe dọa sự ổn định vĩ mô, và do vậy, khả năng duy trì tốc độ tăng trưởng nhanh và bền vững của nền kinh tế.

Các biện pháp giảm thâm hụt ngân sách của Chính phủ

Vì được đặt trong bối cảnh chống lạm phát nên chính sách ngân sách [hay chính sách tài khóa] của Chính phủ trong thời gian qua chỉ hướng đến mục đích giảm chi tiêu công [gồm đầu tư công và chi thường xuyên] và qua đó giảm tổng cầu. Cụ thể là Chính phủ chỉ thị: [i] Cắt giảm nguồn đầu tư từ ngân sách và tín dụng nhà nước; [ii] Rà soát và cắt bỏ các hạng mục đầu tư kém hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước [DNNN]; [iii] Cắt giảm chi thường xuyên của bộ máy nhà nước các cấp.

Tổng đầu tư của Nhà nước [từ ngân sách, tín dụng nhà nước và thông qua DNNN] luôn chiếm trên dưới 50% tổng đầu tư của toàn xã hội. Vì vậy, không nghi ngờ gì, nếu Nhà nước có thể cắt giảm một số khoản đầu tư kém hiệu quả và có thứ tự ưu tiên thấp thì sức ép gia tăng lạm phát chắc chắn sẽ nhẹ đi. Cũng tương tự như vậy, lạm phát cũng sẽ được kiềm chế bớt nếu các cơ quan nhà nước có thể cắt giảm chi thường xuyên [chiếm 56% tổng chi ngân sách năm 2007].

Phóng to

Cấu trúc đầu tư toàn xã hội [1995 - 2007] - Nguồn: GSO, MPI

Mặc dù chính sách cắt giảm chi tiêu công là hoàn toàn đúng đắn, song hiệu lực của những biện pháp cụ thể đến đâu thì còn chưa chắc chắn vì ít nhất có bốn lý do. Thứ nhất, việc cắt giảm, thậm chí giãn tiến độ đầu tư công không hề dễ dàng, nhất là khi những dự án này đã được các cơ quan lập pháp các cấp quyết định; đã được đưa vào quy hoạch của các bộ, ngành, địa phương; đã được triển khai; và nhất là khi chúng gắn với lợi ích thiết thân của những cơ quan liên quan đến dự án.

Thứ hai, Nhà nước hầu như không thể kiểm soát các khoản đầu tư của các DNNN, một mặt là do chính sách phân cấp trong quản lý đầu tư, và mặt khác là do một số tập đoàn lớn đã tự thành lập ngân hàng riêng. Thứ ba, với tốc độ lạm phát như hiện nay thì chỉ cần giữ được tổng mức đầu tư công theo đúng dự toán cũng đã được coi là một thành tích đáng kể.

Thứ tư, kinh nghiệm quốc tế cho thấy rằng vì việc giảm chi thường xuyên rất khó khăn nên đây thường là hạng mục cuối cùng nằm trong danh sách cắt giảm. Hơn thế, với thực tế ở Việt Nam thì phạm vi chi thường xuyên có thể cắt giảm không nhiều. Đầu tiên là phải trừ đi quỹ lương [chiếm khoảng 2/3 tổng chi thường xuyên], sau đó phải trừ đi các khoản phụ cấp có tính chất lương, chi chính sách chế độ, tiền đóng niêm liễn cho các tổ chức quốc tế, các khoản chi thường xuyên đã được thực hiện…

Theo ước lượng của Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư thì nếu làm thật quyết liệt thì sẽ giảm được khoảng 3.000 tỉ đồng chi hội họp và mua sắm xe - tức là giảm được khoảng 0,8% tổng chi ngân sách.

Giảm thâm hụt ngân sách bằng cơ chế quản lý đầu tư công

Chính sách giảm tổng cầu thông qua thắt chặt chi tiêu công là đúng đắn, cần thiết nhưng chưa đủ. Nỗ lực giảm chi tiêu công của Chính phủ chỉ thực sự có hiệu lực nếu như Chính phủ đồng thời có cơ chế để đảm bảo những khoản đầu tư còn lại có hiệu quả. Đầu tiên là phải có cơ chế quản lý đầu tư công sao cho những dự án kém hiệu quả [như chương trình 5 triệu tấn đường hay đánh bắt xa bờ] bị loại bỏ ngay từ đầu. Sau đó, phải đảm bảo dự án được tiến hành đúng tiến độ và không bị thất thoát, lãng phí [như dự án 112 và các dự án đầu tư xây dựng cơ bản - được ước lượng là thất thoát trung bình 30%].

Một trong những biện pháp có thể được sử dụng để cải thiện cơ chế quản lý đầu tư công là thành lập một hội đồng thẩm định đầu tư công độc lập. Một nguyên nhân quan trọng của tình trạng thất thoát, lãng phí trong đầu tư công là do quá trình ra quyết định đầu tư của chính quyền địa phương và các bộ ngành chủ quản chịu ảnh hưởng của các nhóm lợi ích và do vậy thiếu khách quan. Vì vậy, nhiệm vụ của ủy ban độc lập này là đánh giá, thẩm định một cách toàn diện và khách quan các dự án có quy mô vượt quá một quy mô đầu tư nhất định nào đó. Kết luận của Hội đồng thẩm định này sau đó được công bố rộng rãi. Tương tự như vậy, báo cáo kiểm toán các DNNN và dự án đầu tư công lớn cũng phải được công khai.

Để thu hẹp thâm hụt ngân sách thì song song với việc giảm chi tiêu, Chính phủ cũng cần cải thiện các nguồn thu ngân sách, tránh tình trạng ngân sách phụ thuộc quá nhiều [tới hơn 40%] vào các nguồn thu không bền vững từ dầu mỏ và thuế nhập khẩu như hiện nay. Cải cách thuế, đặc biệt là thuế thu nhập cá nhân [hiện chiếm 2% tổng ngân sách của Việt Nam trong khi con số này ở các nền kinh tế hiện đại đều lớn hơn 20%] và thuế bất động sản. Thật bất công và kém hiệu quả khi nhiều người sau một đêm trở thành triệu phú nhờ vào việc Nhà nước đầu tư cơ sở hạ tầng [CSHT] tại nơi họ có bất động sản, trong khi lại không phải đóng góp gì cho ngân sách nhà nước. Áp dụng thuế bất động sản đúng đắn là một cách đảm bảo sự bền vững cho ngân sách nhà nước, đồng thời giúp Nhà nước thực hiện được các chương trình đầu tư CSHT vì quốc kế dân sinh.

* * *

Những khó khăn hiện tại của nền kinh tế Việt Nam bắt nguồn từ những bất cập trong chính sách phát triển dài hạn. Chủ trương tăng trưởng nhờ vào số lượng thông qua đầu tư ồ ạt, dựa vào khu vực nhà nước vốn kém hiệu quả, đồng thời thiếu sự phối hợp đồng bộ trong điều hành vĩ mô đã đưa nền kinh tế Việt Nam từ bối cảnh sau khi gia nhập WTO vô cùng thuận lợi đến tình trạng lạm phát và bất ổn vĩ mô như hiện nay.

Vẫn còn may là những khó khăn của Việt Nam hiện nay hoàn toàn có thể giải quyết được nếu Chính phủ có quyết tâm mạnh mẽ và chính sách đúng đắn, trong đó kỷ luật tài khóa là điều kiện quan trọng nhất. Thắt chặt và nâng cao hiệu quả của chi tiêu công, đặc biệt là áp đặt kỷ luật nghiêm ngặt đối với hoạt động đầu tư của các tập đoàn nhà nước là điều kiện tiên quyết để có thể khôi phục lại cân bằng vĩ mô và gia tăng hiệu quả, tính ổn định và đà tăng trưởng cho nền kinh tế.

	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Tăng cung tiền [M2, % thay đổi]	25,5	17,6	24,9	29,5	29,7	33,6	39,0
Tín dụng [ % thay đổi]	21,5	22,2	28,4	41,6	31,7	25,4	36,0
Tổng đầu tư xã hội [% GDP]	31,2	33,2	35,4	35,6	38,9	41,0	41,2
Thâm hụt ngân sách [% GDP]	–4,7	–4,5	–3,3	–4,3	–4,9	–5,0	–5,0
Chỉ số giá tiêu dùng [CPI, %]	0,8	4,0	3,0	9,4	8,4	6,7	12,6

Nguồn: GSO, MOF, MPI

VŨ THÀNH TỰ ANH - Chương trình Giảng dạy Kinh tế FulbrightTheo Doanh nhân Sài Gòn Cuối tuần