Một số đặc trưng về tổ chức ngân sách của Hoa Kỳ và Việt Nam
01/10/2015
NGUYỄN NGỌC HIỆU
Đại học Indiana Bloomington, Hoa Kỳ.
Từ viết tắt In trang Gửi tới bạn
Tổ chức hệ thốngngân sách nhà nước [NSNN]là một vấn đề rộng và rất phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau, được các quốc gia luật hóa phù hợp với đặc thù về mô hình tổ chức bộ máy nhà nước, quan điểm quản lý cũng như điều kiện kinh tế- xã hội cụ thể của mỗi nước.Bài viếtkhông thống kê chi tiết và đầy đủvề ngân sáchcủa từngbang,địa phương ở Hoa Kỳ,chỉtrình bàymột số nguyên tắc, đặc trưngchung nhấtcủahệ thống ngân sách Hoa Kỳ[tập trung vào cấp liên bang và cấp bang],qua đó làm rõ sự khác biệt với hệ thống ngân sách của Việt Nam-theo LuậtNSNN[Luật 2015]mới được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ9 thôngqua -góp phần cung cấp thêm tư liệu cho các nhà quản lý tham khảo.
Ảnh minh họa: [Nguồn internet]
1. Mô hình tổ chức ngân sách và niên độ ngân sách
a] Mô hình tổ chức NSNN
Hoa Kỳ là quốc gia rộng lớn, tổ chức nhà nước theo mô hình Liên bang và tổ chức theo mô hình ngân sách phân tán, các đơn vị thuộc Chính phủ có ngân sách được thực hiện xác lập tự chủ về ngân sách. Theo số liệu năm 2012 của Tổng cục Thống kê Hoa Kỳ, số lượng các đơn vị ngân sách của quốc gia này như sau:
- Ngân sách Liên bang;
- Ngân sách của 50 bang;
- Ngân sách cấp dưới bang: Có 90.056 đơn vị ngân sách, chia làm hai loại: thứ nhất là 38.910 đơn vị hành chính cấp quận, thành phố và thị trấn, được phân chia theo lãnh thổ [tương tự như các cấp ủy ban nhân dân ở Việt Nam]; thứ hai là là 51.146 đơn vị thực hiện cung cấp một hoặc một số dịch vụ công theo nhiệm vụ do cấp có thẩm quyền thành lập giao [special-purpose governments][1], được thành lập bởi hội đồng bang hoặc thành phố, có quyền đánh thuế để hình thành ngân sách riêng. Các tổ chức này có hội đồng và cơ quan điều hành riêng, điển hình là các trường công lập, các ban quản lý… Các đơn vị này có quy mô khác nhau, có thể nằm trong một đơn vị hành chính hoặc trải trên nhiều đơn vị hành chính [các đơn vị này về bản chất là các đơn vị sự nghiệp nhưng hoạt động tự chủ, độc lập về mặt tài chính, có ngân sách riêng, có quyền thu thuế, bên cạnh việc thu các khoản phí, lệ phí và có quyền đi vay].
Ngân sách của Liên bang và các bang về cơ bản là độc lập với nhau, mỗi cấp có quyền khai thác nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí, tài nguyên và các khoản thu khác trong phạm vi quản lý để thực hiện các nhiệm vụ chi riêng của mình. Cơ chế tổ chức ngân sách của các bang do Hiến pháp hoặc Luật Ngân sách của bang quy định, mỗi bang có những điểm đặc thù khác nhau. Vì vậy, hệ thống ngân sách khá đa dạng, từ hình thức tổ chức [các cơ quan, đơn vị và nhiệm vụ, quyền hạn trong hệ thống ngân sách], thời gian [năm ngân sách], chu trình ngân sách [các bước trong chu trình, các cơ quan tham gia, thời gian của các bước], các loại thuế [tên gọi, mức thuế, cơ sở thuế, miễn, giảm thuế] và các nhiệm vụ chi[2]. Tính độc lập về NSNN giữa các cấp ở Hoa Kỳ thể hiện ở việc tổ chức theo hướng ngân sách cấp nào có nguồn thu riêng trên địa bàn cấp đó quản lý, dùng để chi cho các nhiệm vụ chi trên địa bàn.
Khác với Hoa Kỳ, Việt Nam tổ chức nhà nước theo mô hình nhà nước thống nhất, có phân công, phân cấp và quy định mối quan hệ giữa các ngành, giữa cấp trên và cấp dưới trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. NSNN ở Việt Nam tổ chức theo mô hình ngân sách thống nhất, bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương [ngân sách địa phương gồm ngân sách của 63 đơn vị cấp tỉnh, ngân sách của 708 đơn vị cấp huyện và ngân sách của 11.161 đơn vị cấp xã[3]]. Sự thống nhất này thể hiện ở việc tổ chức NSNN theo hướng lồng ghép và chấp hành các nguyên tắc chung về quản lý NSNN. Theo đó, nguồn thu được phân chia giữa ngân sách các cấp, có sự điều tiết, bổ sung của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới, và nhiệm vụ chi được phân cấp cho các bộ, ngành, địa phương, thống nhất về các khoản thu và mức thu của NSNN; thống nhất về tiêu chuẩn, chế độ, định mức chi; thống nhất về phân cấp quản lý, thực hiện chu trình NSNN và tổng hợp dự toán, quyết toán chung theo cùng niên độ ngân sách; xử lý các vấn đề bội chi, vay, trả nợ, kết dư ngân sách theo các nguyên tắc được quy định chung trong Luật NSNN...
b] Về niên độ ngân sách và thời gian thực hiện chu trình ngân sách:
Theo mô hình tổ chức ngân sách phân tán, có tính độc lập cao, niên độ ngân sách ở Hoa Kỳ không quy định thống nhất thời điểm bắt đầu và thời điểm kết thúc cho tất cả các đơn vị ngân sách mà do từng cấp quy định và trên thực tế cũng đã có nhiều lần điều chỉnh. Cụ thể:
- Niên độ ngân sách Liên bang hiện tại bắt đầu từ 1/10 đến 30/9 năm sau. Từ khi thành lập Liên bang [năm 1789] đến nay, niên độ ngân sách Liên bang đã được thay đổi 2 lần. Niên độ ngân sách đầu tiên của Liên bang Hoa Kỳ bắt đầu từ 01/01/1789, được điều chỉnh thành bắt đầu 01/07 đến 30/6 năm sau kể từ năm 1842 và lần điều chỉnh gần nhất, năm 1977, quy định bắt đầu từ 01/10, được áp dụng đến nay. Các lần điều chỉnh chủ yếu để Tổng thống và Nghị viện có nhiều thời gian hơn trong xây dựng và xem xét dự toán, phù hợp với nhiệm kỳ của Tổng thống và Nghị viện.
- Niên độ ngân sách của chính quyền các bang hầu hết bắt đầu từ 01/07 [46 bang][4] và cũng đã qua nhiều lần điều chỉnh. Đặc biệt, có 20 bang sử dụng chu kỳ ngân sách hai năm, trong đó 1 bang kết hợp giữa chu kỳ 1 năm và 2 năm, 30 bang còn lại áp dụng chu kỳ 1 năm[5]. Qua đây cho thấy tính đa dạng và độc lập về ngân sách của các cấp ở Hoa Kỳ là rất cao.
Về thời gian thực hiện chu trình ngân sách: Do mô hình tổ chức Nghị viện gồm hai viện và rất coi trọng chất lượng của việc lập dự toán ngân sách nên thời gian lập dự toán dài để có điều kiện xem xét lựa chọn mục tiêu sử dụng ngân sách, thẩm tra và chuẩn thuận của lưỡng viện. Quá trình lập dự toán ngân sách Liên bang của bộ máy hành pháp cho năm ngân sách N được bắt đầu khoảng 18 tháng trước khi bắt đầu năm ngân sách N [khoảng giữa năm ngân sách N-2], kéo dài khoảng 10 tháng. Lưỡng viện có 08 tháng từ tháng 02/N-1 đến tháng 09/N-1để xem xét dự toán trước khi thông qua[6].
Theo quy định của Luật NSNN Việt Nam, dự toán NSNN và ngân sách trung ương được chuẩn bị trong vòng 04 tháng, bắt đầu từ đầu tháng 05 đến tháng 09, Ủy ban thường vụ Quốc hội có 01 tháng để xem xét, cho ý kiến và Quốc hội có khoảng 01 tháng nữa để xem xét, thông qua ở kỳ họp cuối năm [thông qua trước 15/11][7]. Như vậy thời gian lập dự toán NSNN ở Việt Nam ngắn hơn nhiều so với Hoa Kỳ.
2. Nguồn thu, nhiệm vụ chi và mối quan hệ giữa các đơn vịngân sách
2.1. Nguyên tắc xác lập nguồn thu, nhiệm vụ chi và quản lý bội chi
a] Về nguồn thu ngân sách của các đơn vị
Trong hệ thống tổ chức ngân sách của Việt Nam, thu ngân sách được phân chia giữa các cấp ngân sách theo tỷ lệ nhất định và tỷ lệ này do ngân sách cấp trên ấn định trên cơ sở cân đối nguồn thu, nhiệm vụ chi theo phân cấp cho cấp dưới. Thu ngân sách của các cấp chính quyền, các đơn vị có ngân sách ở Hoa Kỳ là độc lập với nhau, theo nghĩa mỗi cấp được chủ động quy định mức thu ngân sách của mình nhằm đảm bảo thực hiện các khoản chi. Tất nhiên, việc quy định các khoản thuế phải có sự thông qua của các cơ quan lập pháp [Nghị viện, Hội đồng] và mức thu ngân sách này phải phù hợp với tiềm năng ngân sách của địa phương.
Ở Việt Nam, các sắc thuế, phí, lệ phí được thống nhất từ trung ương đến địa phương và được ấn định bởi luật, pháp lệnh. Trong hệ thống ngân sách của Hoa Kỳ, quyền đánh thuế được quy định trong Hiến pháp và luật của các bang, còn loại thuế gì, cơ sở thuế, thuế suất và ưu đãi thuế như thế nào được Liên bang, bang và các chính quyền địa phương, đơn vị có ngân sách riêng tự quy định. Có thể hình dung, ở Việt Nam, “miếng bánh nguồn thu” được chính quyền trung ương cắt và đem chia cho các cấp chính quyền; còn ở Hoa Kỳ, mỗi cấp chính quyền tự cắt lấy phần của mình, bắt đầu từ chính quyền Liên bang, chính quyền bang rồi đến các chính quyền địa phương, đơn vị có quyền ban hành chế độ thu. Ví dụ, với thuế thu nhập cá nhân, chính quyền Liên bang đánh thuế thống nhất trên toàn quốc, chính quyền cấp bang có thể đánh thêm về thuế này trong phạm vi của bang để tạo nguồn thu cho ngân sách bang và cũng có thể quy định các chính sách ưu đãi thuế đối với các sắc thuế do mình ban hành; chính quyền cấp dưới bang cũng có quyền tương tự. Các cấp chính quyền, đơn vị có ngân sách riêng có trách nhiệm giải trình về việc sử dụng số thu này để cung cấp dịch vụ công cộng cho người dân.
b] Nhiệm vụ chi của ngân sách
Có một sự phân chia rất rõ ràng giữa quyền hạn của Liên bang đối với các bang. Về cơ bản, Chính quyền Liên bang chỉ quản lý các vấn đề mang tính chất quốc gia, như: quốc phòng, an ninh, đối ngoại, các vấn đề liên quan đến nhiều bang, các chương trình an sinh xã hội có quy mô toàn quốc như chương trình Social Security [Chương trình Bảo hiểm xã hội], Medicare và Medicaid [Hai chương trình Bảo hiểm y tế lớn dành cho người cao tuổi và người nghèo], chương trình hỗ trợ sinh viên vay vốn, các chương trình, dự án đầu tư của Liên bang [về nhiệm vụ này thì tương tự vai trò, nhiệm vụ của ngân sách trung ương ở Việt Nam]. Chính quyền Liên bang có quyền hạn khá giới hạn trong việc can thiệp vào công việc thuộc nội bộ của các bang, được quy định trong Hiến pháp Hoa Kỳ. Mỗi bang tự đảm bảo các khoản chi của mình như "một quốc gia riêng".
Đối với các cấp chính quyền địa phương và đơn vị có ngân sách riêng, trên nguyên tắc do chính quyền bang tổ chức, nhưng về cơ bản được tổ chức theo nguyên tắc độc lập, việc của ai người đấy lo và tự đảm bảo từ nguồn thu của mình [từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác]. Chính quyền các thành phố, huyện, thị trấn thực hiện các nhiệm vụ chi chung, như an ninh trật tự, y tế, vui chơi giải trí, dịch vụ tiện ích [điện, nước…]. Các đơn vị có tính chất sự nghiệp thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ chi nhất định, ví dụ như các trường học, các ban quản lý, xử lý chất thải, cấp thoát nước…
Như trên đã nêu, ở Hoa Kỳ, về cơ bản ngân sách là độc lập giữa các cấp. Tuy nhiên, để đảm bảo tính công bằng giữa các địa phương và thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, chính quyền Liên bang cấp ngân sách cho chính quyền bang hoặc chính quyền bang cấp ngân sách cho các cấp dưới để thực hiện các mục tiêu, dự án phát triển cụ thể theo yêu cầu của cấp trên [tương tự như bổ sung ngân sách có mục tiêu ở Việt Nam]. Ngoài các khoản này ra, việc bổ sung cân đối ngân sách cũng được áp dụng đối với những vùng thực sự nghèo và không thể cân đối được ngân sách từ nguồn thu của mình, nhưng do đề cao nguyên tắc độc lập nên quan hệ này áp dụng rất hạn chế và được thực hiện chủ yếu bởi chính quyền bang cấp cho chính quyền địa phương.
c] Vay nợ và bội chi
Tất cả các cấp chính quyền và đơn vị có ngân sách đều được phép vay nợ và đều phải tự cân đối nguồn để trả nợ. Giới hạn nợ được Hội đồng bang, Hội đồng thành phố hoặc Hội đồng đơn vị có ngân sách quy định bằng nhiều hình thức, có thể là số tuyệt đối, tỷ lệ so với dự toán thu ngân sách, hoặc tỷ lệ so với thu ngân sách năm trước[8]. Chính quyền sử dụng các khoản vay dài hạn để trả nợ gốc, chi đầu tư xây dựng cơ bản và sử dụng linh hoạt các khoản vay ngắn hạn để bù đắp thâm hụt tạm thời của ngân sách. Các cấp chính quyền đều có thể tự phát hành trái phiếu trên thị trường vốn để huy động vốn, và được đảm bảo bằng nguồn thu từ thuế. Chi phí huy động tùy thuộc vào đánh giá tín dụng, được đánh giá bởi các tổ chức đánh giá tín dụng[9], dựa trên tình hình tài chính, tính tích cực về tài chính [trong đó có việc công khai tài chính kịp thời, đầy đủ và chất lượng báo cáo công khai tài chính] và khả năng trả nợ của chính quyền đi vay.
Trong lịch sử, sau khi Chiến tranh thế giới lần thứ nhất kết thúc, bội chi ngân sách ở Hoa Kỳ tăng cao, do đó, từ năm 1921 đến nay, Nghị viện đã 06 lần ban hành Luật về NSNN để thắt chặt quản lý, trong đó có quản lý bội chi, như: Luật năm 1921[10] thành lập Cơ quan quản lý ngân sách [OMB] dưới quyền Tổng thống và cơ quan Kiểm toán thuộc Nghị viện [GAO]; Luật năm 1974[11] thành lập cơ quan giúp việc về tài chính ngân sách [CBO] cho Nghị viện; Luật năm 1985[12] quy định trần bội chi và công thức tự động cắt giảm ngân sách để bảo đảm bội chi theo dự toán; Luật năm 1990[13] đã ban hành cơ chế PAYGO - tất cả các chính sách ngân sách tăng chi hoặc giảm thu phải được bù đắp bằng các chính sách khác [tuy nhiên Luật này đã hết hiệu lực năm 2002]; Luật năm 2010[14] quy định các chính sách mới do Nghị viện ban hành không được làm tăng bội chi, Luật năm 2011[15] quy định trần chi tiêu của Chính phủ cho tới năm 2021.
Hiện nay, tuy về nguyên tắc, các cấp chính quyền được phép có thâm hụt ngân sách, nhưng trên thực tế, chính quyền bang và chính quyền địa phương đều cố gắng cân đối ngân sách của mình, đặc biệt là chính quyền các thành phố, thị trấn và các đơn vị có ngân sách riêng, vì họ phải tự cân đối nguồn trả nợ từ nguồn thu của địa phương, do đó không có nguồn ngân sách đủ bền vững và đủ lớn để duy trì thâm hụt ngân sách. Vì thế, cân đối ngân sách là mục tiêu cơ bản trong điều hành ngân sách ở các cấp này. Đối với các bang, hầu như tất cả các bang đều có quy định trong Hiến pháp hoặc luật ngân sách của bang về việc dự toán do thống đốc bang đệ trình hoặc dự toán được nghị viện thông qua hoặc ngân sách được thống đốc ký thành luật phải là cân đối, theo nghĩa số dư cuối năm của quỹ ngân sách phải lớn hơn hoặc bằng không. Trong số này, phần lớn yêu cầu quỹ ngân sách bắt buộc phải dương cuối năm [chính quyền bắt buộc phải giảm chi khi gặp hụt thu lớn], trong khi một số bang khác cho phép cân đối quỹ cuối năm âm trong các trường hợp đặc biệt [nhưng dự toán cho các năm sau vẫn phải cân đối, tức là chính quyền sẽ phải cắt giảm trong những năm tiếp theo]. Nhìn chung, dù có hay không có quy định về cân đối ngân sách, các bang đều điều hành ngân sách hướng tới ngân sách cân bằng[16].
Do mục tiêu cân bằng ngân sách, ở cấp bang và các chính quyền dưới bang, quỹ dự phòng tài chính được sử dụng như một công cụ để giúp chính quyền phản ứng chủ động hơn khi có biến động mạnh về kinh tế dẫn đến thâm hụt. Tuy nhiên, mức trích lập quỹ này thường khá nhỏ, phổ biến dưới 10% tổng thu ngân sách, cao nhất là 15% [cá biệt ở Massachusetts] tổng thu theo dự toán, một số bang [khoảng 05 bang] không có giới hạn. Việc sử dụng quỹ dự phòng ở hầu hết các bang yêu cầu phải có sự chấp thuận từ nghị viện[17].
Khác với Hoa Kỳ, trong hệ thống ngân sách thống nhất, Việt Nam chỉ cho phép chính quyền cấp tỉnh được bội chi và khống chế mức bội chi theo khả năng nguồn thu của từng tỉnh [cao nhất là 60% và thấp nhất là 20% tổng thu được hưởng theo phân cấp], đồng thời quy định các địa phương tự lo trả nợ trong phạm vi phân cấp. Nếu như ở Hoa Kỳ, chính quyền địa phương tự chủ về ngân sách nên khi thật sự cần thiết có thể huy động thêm từ thuế để bù đắp ngân sách [tất nhiên chính quyền Hoa Kỳ rất thận trọng trong việc tăng thuế, cả về mặt chính trị lẫn trong quy định của luật], các cấp ngân sách đặc biệt là cấp huyện và cấp xã ở Việt Nam chỉ có thể bù đắp thâm hụt qua các biện pháp kỹ thuật như bù đắp cân đối và tỷ lệ điều tiết nguồn thu từ cấp trên.
2.2. Về nội dung thu, chi NSNN
a] Nội dung thu NSNN
Hệ thống thuế của Hoa Kỳ về cơ bản cũng có những sắc thuế tương tự Việt Nam đánh trên thu nhập [thuế thu nhập doanh nghiệp, hoặc thuế thu nhập từ hoạt động kinh doanh và thuế thu nhập cá nhân]; các thứ thuế đánh vào hàng hóa, dịch vụ [thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế bán lẻ, thuế doanh thu, thuế xuất nhập khẩu] và thuế thu từ tài sản. Một điểm đặc biệt là thuế giá trị gia tăng không áp dụng ở Hoa Kỳ, thay vào đó là thuế bán lẻ. Về mặt bản chất, hai sắc thuế này có tính chất giống nhau nhưng khác nhau về cách thu.
Không phải bang nào cũng đánh tất cả các loại thuế nêu trên và cơ cấu của các sắc thuế trong thu ngân sách cũng rất khác nhau. Hệ thống ngân sách Liên bang chủ yếu phụ thuộc vào thuế thu nhập, trong đó đặc biệt là thuế thu nhập cá nhân[18]. Ngân sách của các thành phố, thị trấn và chính quyền địa phương [đơn vị cấp dưới bang] chủ yếu phụ thuộc vào thuế tài sản[19] [đây là nguồn thu mang tính chắc chắn, tương đối ổn định, ít co giãn với các biến động kinh tế, do đó rất phù hợp với chính quyền địa phương]; còn cơ cấu thu ngân sách của mỗi bang tùy thuộc vào chính quyền bang đó quy định. Một số bang cân bằng giữa thuế thu nhập và thuế bán lẻ, một số khác phụ thuộc vào thuế thu nhập là chủ yếu; cũng có những bang phụ thuộc vào thuế bán lẻ là chủ yếu, trong khi lại có bang phụ thuộc vào thu từ tài nguyên[20]. Những bang có cơ cấu ngân sách cân đối giữa các loại thuế ít chịu tác động bởi những biến động về kinh tế hơn. Vì vậy, xu hướng chung hiện nay là hướng tới cân bằng giữa thuế thu nhập và thuế bán lẻ.
b] Chi NSNN
Như đã nêu ở trên, chính quyền Liên bang Hoa Kỳ thực hiện các nhiệm vụ chi mang tính quốc gia, như quốc phòng, an ninh, đối ngoại, các chương trình dự án trên phạm vi toàn quốc hoặc liên quan đến nhiều bang.Trong đó, lớn nhất là chi cho quốc phòng, an ninh và ba chương trình an sinh xã hội Social Security, Medicare và Medicaid[21]. Ở Việt Nam, ngân sách trung ương về cơ bản cũng thực hiện những nhiệm vụ chi mang tính quốc gia, trong đó chi quốc phòng, an ninh và bảo hiểm xã hội cũng là các khoản chi lớn nhất.
Chính quyền bang và chính quyền cấp dưới ở Hoa Kỳ thực hiện các nhiệm vụ chi trong nội bộ chính quyền, trên địa bàn đó hoặc chi cho các nhiệm vụ được quy định. Trong đó, chi ngân sách của chính quyền bang chủ yếu cho nhiệm vụ an sinh xã hội và giáo dục đại học[22], chi ngân sách của các địa phương chủ yếu là chi cho giáo dục phổ thông[23]. Ở Việt Nam, ngân sách địa phương [bao gồm ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã] về cơ bản cũng được phân cấp thực hiện các nhiệm vụ chi phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội cho địa phương, trên địa bàn quản lý.
3. Về chu trình ngân sách nhà nước
Do tính chất độc lập giữa các cấp chính quyền, việc lập dự toán, chấp hành dự toán và kiểm toán, báo cáo ngân sách của Liên bang, bang và mỗi đơn vị ngân sách được thực hiện độc lập với nhau. Thời gian thực hiện nhiều khi cũng không trùng khớp với nhau. Dù vậy, chu trình ngân sách của tất cả các cấp chính quyền đều bao gồm ba bước cơ bản: lập dự toán NSNN, chấp hành NSNN, kiểm toán và báo cáo NSNN. Dưới đây, chúng tôi mô tả chu trình ngân sách Liên bang Hoa Kỳ [chu trình ngân sách của các bang và chính quyền cấp dưới có khác biệt về thời gian và các cơ quan tham gia, còn lại quy trình cũng tương tự].
a] Lập dự toán
Do sự phân lập rõ rệt giữa bộ máy hành pháp và tư pháp ở Hoa Kỳ, có những điểm khác nhau cơ bản trong việc lập dự toán ở Hoa Kỳ so với Việt Nam. Trong bước lập dự toán ngân sách Liên bang Hoa Kỳ, theo mô hình chung, ở giai đoạn thứ nhất, chính quyền Tổng thống xây dựng và đệ trình dự toán ngân sách lên lưỡng viện, ở giai đoạn thứ hai, lưỡng viện xem xét và thông qua dự toán ngân sách.
Về trình tự thông qua ở Nghị viện, dự toán được đệ trình lên Nghị viện sẽ được chia ra thành từng gói cho các tiểu ban của Hạ viện và Thượng viện. Các tiểu ban này sẽ chất vấn các Bộ thuộc thẩm quyền của mình về ngân sách của Bộ đó. Quá trình này được diễn ra đầu tiên ở Hạ viện, sau khi ngân sách được thông qua ở Hạ viện, một quá trình tương tự diễn ra ở Thượng viện[24]. Khi dự toán đã được cả hai viện thông qua, một ủy ban chung của lưỡng viện sẽ chịu trách nhiệm tổng hợp và xây dựng thành bản ngân sách chung của Nghị viện và gửi cho Tổng thống. Sau khi Tổng thống ký thông qua, bản ngân sách này sẽ thành Luật ngân sách năm và được thực thi trong năm ngân sách tiếp theo. Ở bước này, Tổng thống Hoa Kỳ có quyền phủ quyết Luật, khi đó, dự toán ngân sách được chuyển lại cho Nghị viện xem xét điều chỉnh, hoặc phủ quyết có thể bị vô hiệu nếu có phiếu thuận đại đa số của Hạ viện và Thượng viện [điều này thể hiện sự ràng buộc chéo về quyền lực giữa hai bộ máy lập pháp và hành pháp].
Về mức độ tổng hợp, khác với ngân sách Việt Nam được tổng hợp từ dưới lên trên, ngân sách Liên bang Hoa Kỳ, do tính chất độc lập giữa các cấp ngân sách, chỉ tổng hợp dự toán của các Bộ, ngành cấp Liên bang, ngân sách của các bang và chính quyền địa phương cũng tương tự.
Về mức độ chi tiết, khác với dự toán được Quốc hội thông qua ở Việt Nam [chỉ bao gồm những chỉ tiêu tổng hợp cơ bản], dự toán ngân sách của chính quyền Liên bang Hoa Kỳ được phân chi tiết theo từng chương trình, từng Bộ, nguồn vốn và khoản chi, kèm theo bản thuyết minh chi tiết đến từng hạng mục chi cụ thể. Bên cạnh đó, thuyết minh dự toán của các Bộ còn kèm theo kế hoạch cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng [số lượng, mức độ cung cấp, đối tượng thụ hưởng,…]. Mặt khác, cơ quan ngân sách của Nghị viện Hoa Kỳ [CBO] cũng lập một bản dự toán độc lập để đối chiếu, làm căn cứ để thẩm tra dự toán của Tổng thống. Điều này làm được do có sự phân lập giữa hành pháp - tư pháp, sự độc lập giữa các cấp ngân sách và thời gian xem xét của Nghị viện khá dài, do đó có điều kiện để xem xét một cách chi tiết các nội dung trong dự toán[25].
Đặc biệt, một số chương trình của Liên bang, ví dụ như Social Security, Medicare, Medicaid, tiền trả lãi vay được đặt ngoài quy trình phê duyệt dự toán, theo đó chi phí từ các chương trình này sẽ được tự động chi khi có đủ điều kiện mà không cần thông qua Nghị viện phê chuẩn [tất nhiên, Nghị viện vẫn có quyền sửa đổi Luật nếu muốn kiểm soát các khoản này]. Dù không cần thông qua Nghị viện, hàng năm Chính phủ vẫn cần dự báo các khoản chi này khi xây dựng dự toán cho các khoản chi khác trình Nghị viện để đảm bảo giới hạn bội chi theo quy định.
b] Chấp hành dự toán
Luật ngân sách Liên bang hàng năm, sau khi được Tổng thống phê chuẩn, sẽ được thực thi trong năm tài khóa. Hiến pháp Hoa Kỳ quy định “Tất cả các khoản chi ngân sách phải được thông qua bởi Luật, ngoài ra không có khoản tiền nào được phép rút khỏi Kho bạc”[26]. Phù hợp với quy định này, Luật ngân sách Liên bang hàng năm cung cấp cho các Bộ quyền được rút ngân sách có thời hạn từ Kho bạc để chi tiêu. Thời hạn này không nhất thiết là một năm mà có thể dài hơn, thậm chí là vô thời hạn. Việc thu, chi ngân sách được kiểm soát tập trung thông qua Kho bạc Liên bang [Department of the Treasury]. Kho bạc có trách nhiệm kiểm tra tính hợp lý, hợp pháp của các khoản chi [tiền kiểm] trước khi xuất quỹ. Trừ khi hết hạn hoặc bị hủy bỏ, các Bộ được phép sử dụng quyền chi tiêu của mình.
c] Kiểm toán và đánh giá NSNN
Việc quyết toán trong hệ thống ngân sách Hoa Kỳ được thực hiện khá đơn giản, do dự toán ngân sách được lập kỹ càng, dự toán được đưa thành Luật và việc chi tiêu được kiểm soát khá chặt chẽ. Chu trình ngân sách ở Hoa Kỳ kết thúc sau khi việc kiểm toán kết thúc. Cơ quan kiểm toán Liên bang Hoa Kỳ [GAO] chịu trách nhiệm chính trong việc kiểm toán các cơ quan và các chương trình của Liên bang và báo cáo kết quả với Nghị viện xem xét hoặc đưa ra Tòa án xét xử nếu phát hiện sai phạm về NSNN. Nội dung kiểm toán bao gồm kiểm toán tài chính và kiểm toán hoạt động. Kiểm toán tài chính nhằm đánh giá việc tuân thủ ngân sách, các chính sách, định mức, tiêu chuẩn, hợp đồng, đánh giá tình hình tuân thủ chế độ kế toán, chế độ báo cáo tài chính, đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ [hệ thống kế toán] của đơn vị được kiểm toán. Kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá hiệu năng và hiệu quả chi tiêu ngân sách, phát hiện các khoản chi tiêu không hiệu quả và nguyên nhân của các khoản chi tiêu này, đánh giá việc thực hiện các quy định có liên quan về kiểm soát hiệu quả, hiệu năng của các Bộ cũng như hiệu quả của các chương trình của Chính phủ.
4. Một số vấn đề khác
a] Về chế độ kế toán và báo cáo NSNN[27]:
Kế toán công của Hoa Kỳ được thực hiện theo các nguyên tắc kế toán chung GAAP[28] được quy định bởi GASB[29]. Hệ thống kế toán và báo cáo tài chính được phân thành hai cấp độ song song: [i] Kế toán chung [government-wide level], và [ii] kế toán quỹ [fund level].
Ở cấp độ kế toán chung, việc ghi chép, phản ánh các nghiệp vụ kinh tế phát sinh và ghi nhận tài sản, nguồn vốn được thực hiện trên cơ sở dồn tích, theo mô hình kinh tế [có tính đến các tài sản và nguồn dài hạn, tương tự cách thức kế toán trong doanh nghiệp]. Ngân sách được theo dõi ở các quỹ, gồm ba loại: [1] các quỹ công, như quỹ hoạt động thường xuyên [General Fund], quỹ thực hiện nhiệm vụ đặc biệt [Special Revenue Funds], quỹ thực hiện dự án đầu tư [Capital Projects Funds], quỹ trả nợ [Debt Service Funds], quỹ cố định [Permanent Funds]; [2] các quỹ mang tính chất kinh doanh, bao gồm quỹ kinh doanh [Enterprise Funds], quỹ dịch vụ nội bộ [Internal Service Funds]; và [3] các quỹ ủy thác, như: quỹ hưu trí [Pension Trust Funds], quỹ tín thác đầu tư [Investment Trust Funds], quỹ tín thác cá nhân [Private-Purpose Trust Funds], quỹ dịch vụ [Agency Funds]. Việc kế toán ghi chép các nghiệp vụ kinh tế phát sinh đối với các quỹ thuộc nhóm [1] được thực hiện theo nguyên tắc dồn tích sửa đổi, theo mô hình tài chính [chỉ tính tới các yếu tố ngắn hạn và tập trung quản lý dòng ngân sách và cân đối của các quỹ]. Các quỹ thuộc nhóm [2] vẫn thực hiện theo nguyên tắc dồn tích và mô hình kế toán kinh tế. Một nghiệp vụ kinh tế phát sinh tùy tính chất sẽ được phản ánh vào một hoặc cả hai cấp độ, có thể liên quan đến một hoặc nhiều quỹ.
Việc hạch toán song song ở hai cấp độ tổng hợp và chi tiết theo các quỹ chức năng giúp cho việc quản lý tài chính chung và quản lý tài chính theo từng nhiệm vụ cụ thể dễ dàng hơn. Bên cạnh đó, việc sử dụng nguyên tắc kế toán dồn tích giúp tạo ra một bức tranh tài chính dài hạn hơn [theo dõi cả các tài sản, nguồn vốn dài hạn], toàn diện hơn, xem đơn vị công như một thực thể kinh tế tương đương với các doanh nghiệp tư nhân, qua đó thuận tiện hơn trong việc đánh giá kết quả hoạt động của khu vực công so với tư nhân [do cùng sử dụng một thước đo], phù hợp với nhu cầu đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn lực công của các tổ chức, cá nhân. Kế toán đối với các quỹ công sử dụng nguyên tắc dồn tích sửa đổi [tập trung theo dõi các dòng tài chính ngắn hạn] phù hợp với yêu cầu quản lý ngân sách theo dự toán.
Báo cáo tài chính được lập ở cấp độ chung và cho từng quỹ, bao gồm bảng cân đối kế toán [hoặc cân đối quỹ], báo cáo kết quả hoạt động [hoặc thu - chi quỹ], báo cáo lưu chuyển tiền tệ [đối với các quỹ kinh doanh]. Yêu cầu báo cáo cơ bản [Minimum Requirements for Fair Presentation] bao gồm [1] các báo cáo tài chính chung và các quỹ, [2] bản thuyết minh cho báo cáo tài chính, [3] báo cáo so sánh ngân sách, [4] dữ liệu về tình trạng cơ sở hạ tầng, và [5] các thông tin thuyết minh khác theo quy định [ví dụ thông tin về quản lý quỹ hưu trí]. Bên cạnh đó, GASB cũng khuyến khích các đơn vị kế toán công thực hiện báo cáo bằng MD&A [Management’s Discussion and Analysis], trong đó không chỉ đưa ra các con số tài chính mà còn kèm theo các tài liệu về các chính sách của chính quyền, các chỉ tiêu thống kê của địa phương, bình luận và phân tích tình hình tài chính so với dự toán và so với các năm trước, bức tranh chung về tài chính ngân sách địa phương trong trung hạn, dự báo các yếu tố tác động tới tình hình kinh tế năm tiếp theo và dự báo tài chính ngân sách trung hạn. MD&A đã bổ sung thêm bên cạnh các báo cáo tài chính những thông tin rất chi tiết và có nghĩa, qua đó nâng cao chất lượng nội dung báo cáo, nâng cao tính minh bạch về tài chính - ngân sách cũng như nâng cao khả năng nắm bắt tình hình tài chính của người sử dụng báo cáo.
b] Về công khai NSNN và báo cáo tài chính:
Công khai ngân sách, không chỉ là công khai đối với quỹ ngân sách mà còn với tất cả các quỹ công thuộc quản lý nhà nước, là bắt buộc đối với tất cả các cấp chính quyền, được quy định trong Hiến pháp Hoa Kỳ. Hiến pháp Liên bang quy định “Báo cáo tài chính và tài liệu kế toán các khoản thu, chi của tất cả các khoản tiền công phải được công khai một cách thường xuyên”[30]. Tất cả các bang đều công khai dự toán ngân sách đã được Nghị viện bang thông qua, một số bang công khai cả dự toán do Thống đốc bang đệ trình.
Bên cạnh công khai dự toán, báo cáo tài chính của các cấp chính quyền cũng được công khai. Nội dung công khai tối thiểu đối với báo cáo tài chính là bộ báo cáo tài chính cơ bản [Minimum Requirements for Fair Presentation], nhưng hiện nay nhiều thành phố và bang đã thực hiện công khai theo MD&A[31] [MD&A kèm theo nhiều tài liệu thuyết minh bên cạnh báo cáo tài chính]. Các báo cáo tài chính này trước khi công khai phải được kiểm toán. Thời hạn công khai được quy định tùy thuộc vào từng bang, thường không đến 03 tháng sau khi kết thúc năm ngân sách. Việc công khai chậm trễ được coi là dấu hiệu tình hình tài chính có vấn đề. Do trách nhiệm giải trình của Thống đốc [hoặc người đứng đầu bộ máy hành pháp] rất cao và thị trường vốn khá nhạy cảm với tình hình tài chính [đánh giá tín dụng], các cấp chính quyền thường thực hiện khá nghiêm túc về công khai tài chính.
c] Kế hoạch ngân sách trung hạn:
Ngân sách Hoa Kỳ được đặt trong khuôn khổ trung hạn. Dự toán được xây dựng trong trung hạn, kèm theo tuyên bố chính sách của Tổng thống [Thống đốc] và kế hoạch ngân sách của các năm tiếp theo. Một số quyền chi ngân sách cũng được Nghị viện phê chuẩn trong thời hạn dài hơn một năm hoặc không có thời hạn, theo đó nếu không có can thiệp khác từ Nghị viện, các Bộ được quyền chi ngân sách trong phạm vi đã được thông qua trước khi hết hạn mà không cần phải xin phép Nghị viện. Một số nội dung trong thuyết minh báo cáo tài chính và các tài liệu thuyết minh khác trong MD&A cũng mang tính chất trung hạn, theo đó tình hình tài chính ngân sách được đặt trong so sánh với 5-10 năm trước đó và dự báo của 3-5 năm tiếp theo.
Thông thường dự toán ngân sách của Tổng thống sẽ được xây dựng trong tầm nhìn trung hạn 05 năm theo hình thức cuốn chiếu. Riêng năm đầu tiên, chính quyền Obama đệ trình ngân sách với dự báo trong vòng 10 năm. Trên thực tế, dự toán của những năm sau không mang ý nghĩa thực hành nhiều, khi ngân sách các năm được thay đổi tùy thuộc vào tình hình thực tế; tuy nhiên, dự toán trung hạn cho thấy tầm nhìn của Tổng thống trong việc điều hành đất nước trong nhiệm kỳ của mình. Những mục tiêu cơ bản về các chương trình lớn của đất nước, của Tổng thống hay mục tiêu về nợ công của Liên bang thường có ít thay đổi, trừ khi có biến động lớn.
5. Thay cho lời kết
Sự khác biệt cơ bản giữa tổ chức ngân sách của Việt Nam và Hoa Kỳ tựu trung lại là sự khác biệt giữa mô hình tổ chức ngân sách tập trung và mô hình tổ chức ngân sách phân tán. Cơ sở quan trọng nhất của sự khác biệt này là cách thức tổ chức hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước của hai quốc gia. Sự phân lập mạnh mẽ giữa ba nhánh quyền lực ở Hoa Kỳ đặt ra yêu cầu trong việc giám sát ngân sách của Nghị viện, đồng thời việc tăng cường trách nhiệm giải trình của Tổng thống cũng đặt ra yêu cầu nâng cao hiệu quả trong tổ chức ngân sách.
Bên cạnh đó, sự độc lập giữa các cấp chính quyền kết hợp với cơ chế công khai và trách nhiệm giải trình cá nhân cao cho phép thực hiện mô hình ngân sách độc lập ở từng cấp của Hoa Kỳ, từ đó việc quản lý của Tổng thống [hoặc thống đốc], cũng như việc giám sát của Nghị viện tập trung hơn, sát sao hơn, chi tiết hơn. Yêu cầu tổng hợp ngân sách vì thế cũng đơn giản hơn. Các bang và chính quyền địa phương nhờ đó cũng tự do phát huy thế mạnh của mình. Việc xây dựng dự toán được thực hiện kỹ càng và kiểm soát chi chặt chẽ qua tiền kiểm và hậu kiểm giúp giảm thời gian giai đoạn quyết toán, đánh giá ngân sách.
Ở Viêt Nam, việc quản lý tập trung, thống nhất của hệ thống ngân sách có những ưu điểm rõ rệt khi các chính sách, chế độ, đặc biệt là các chính sách về thuế, được thực hiện một cách thống nhất, công bằng trên cả nước, ngân sách được cấp trên điều tiết để hỗ trợ cho các địa phương khó khăn và cho các địa phương trọng điểm kinh tế, qua đó phát triển một cách đồng đều và bảo đảm an ninh, xã hội, đời sống nhân dân. Tuy nhiên, cơ chế lồng ghép ngân sách trong thời gian qua cũng gây ra những bất cập không nhỏ, như yêu cầu tổng hợp ngân sách từ dưới lên dẫn đến tăng thời gian, thủ tục, yêu cầu về phân bổ ngân sách từ trên xuống và quản lý tập trung dẫn đến cơ chế xin - cho, tiêu cực, cơ chế phân chia khoản thu giữa các cấp ngân sách nhiều khi chưa tạo động lực thực sự cho ngân sách cấp dưới chăm lo quản lý, nuôi dưỡng nguồn thu. Ngân sách được quản lý tập trung và tổng hợp từ dưới lên nhưng quyền lực quyết định về ngân sách của Quốc hội và Hội đồng nhân dân [HĐND] các cấp chưa thực sự được phát huy hiệu quả. Bên cạnh đó, cơ chế công khai thời gian qua còn yếu kém, nặng về hình thức, nội dung báo cáo công khai chưa thực sự đáp ứng nhu cầu chi tiết, vì vậy đã làm hạn chế hiệu quả của cơ chế này.
Luật NSNN sửa đổi được Quốc hội khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 9 đã có nhiều điểm mới, về cơ bản đã quy định tăng thẩm quyền của Quốc hội và HĐND các cấp, tăng trách nhiệm giải trình của cá nhân và giám sát của cộng đồng, luật hóa công khai ngân sách, thực hiện xây dựng ngân sách trung hạn và yêu cầu quản lý ngân sách theo đầu ra là những điểm mới, quan trọng. Tuy nhiên, để Luật này đạt tính hiệu quả như mục đích sửa đổi, đảm bảo cho của hệ thống NSNN vận hành thông suốt, chặt chẽ, từ kinh nghiệm của Hoa Kỳ và một số nước có mô hình quản lý ngân sách hiện đại, chúng tôi thấy, khi thực thi Luật NSNN sửa đổi, chúng ta cần hết sức quan tâm đến các giải pháp cho các vấn đề sau: [i] Làm thế nào để đảm bảo Quốc hội và HĐND các cấp thực hiện được đầy đủ quyền lực của mình về NSNN mà Luật đã quy định; [ii] Phân cấp ngân sách ở địa phương thế nào để tăng cường tự chủ, tự chịu trách nhiệm, tránh cơ chế xin - cho; [iii] Trong điều kiện thời gian lập dự toán ngắn, làm thế nào để dự toán ngân sách đảm bảo chất lượng, khả năng và mức độ chi tiết của dự toán ngân sách được Quốc hội và HĐND các cấp thông qua; [iv] Đảm bảo tính thực chất và hiệu quả của việc công khai và giám sát ngân sách của cộng đồng; [v] Làm thế nào để đánh giá hiệu quả chi tiêu công trở thành một công cụ thiết thực và thường xuyên trong quản lý, giám sát ngân sách trong thời gian tới./.
[1] US Census Bureau, www.census.gov, thời điểm 07/2015.
[2] Chính vì đa dạng như vậy nên ở các phần đề cập đến chính quyền địa phương và các đơn vị có ngân sách riêng tiếp theo, chúng tôi chỉ đưa ra những đặc điểm chung nhất, còn về nguyên tắc, các nội dung đó có thể khác đi với một chính quyền địa phương hoặc đơn vị ngân sách cụ thể, phụ thuộc vào đặc thù của từng bang và cấp có thẩm quyền thành lập đơn vị đó.
[3] Tổng cục Thống kê Việt Nam, www.gso.gov.vn, thời điểm 07/2015.
[4] Alabama và Michigan từ 01/10, New York từ 01/04, Texas từ 01/09. Nguồn: US National Association of State Budget Officers [NASBO], Budget Processes in the States.
[5] Arkansas áp dụng quy định này Nguồn: NASBO.
[6] John Mikesell [2013], Fiscal Administration, 9th Edition.
[7] Điều 44 Luật NSNN 2015.
[8] Nguồn: NASBO.
[9] Ba tổ chức đánh giá tín dụng lớn là: S&P, Moody’s và Fitch Group.
[10] Budget and Accounting Act of 1921 [67th Cong., 1st sess., chap. 18, 47 stat. 20].
[11] Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 [Public Law 93–344].
[12] Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985 [Public Law 99–177].
[13] Budget Enforcement Act of 1990 [Title XIII, Public Law 101–508].
[14] Statutory Pay-As-You-Go Act of 2010 [Public Law 111–139].
[15] Budget Control Act of 2011 [Public Law 112–25].
[16] Nguồn: NASBO.
[17] Nguồn: NASBO.
[18] 63% nguồn thu của ngân sách Liên bang là từ thuế thu nhập cá nhân, 9,5% từ thuế thu nhập doanh nghiệp. Nguồn: John Mikesell [2013], Fiscal Administration, 9th Edition.
[19] Các chính quyền dưới bang ở tất cả các bang sử dụng thuế tài sản là thuế chủ yếu. Thuế tài sản chiếm khoảng 40% ngân sách địa phương, còn lại 40% là từ ngân sách liên bang theo hình thức hỗ trợ hoặc đặt hàng, chủ yếu là cho các trường học công lập. Nguồn: John Mikesell [2013], Fiscal Administration, 9th Edition.
[20] Tính tổng số trên tất cả các bang, thuế thu nhập cá nhân vẫn chiếm tỷ trọng lớn nhất [khoảng 16.5%], sau đó là thuế bán lẻ [khoảng 15.5%].John Mikesell [2013], Nguồn: Fiscal Administration, 9th Edition.
[21]Ngân sách Quốc phòng năm 2011 chiếm khoảng 20% ngân sách Liên bang, chi cho chương trình Social Security khoảng 20%, cho Medicare và Medicaid khoảng 20%, cho chương trình hưu trí liên bang và BHTN khoảng 17%. Nguồn: John Mikesell [2013], Fiscal Administration, 9th Edition.
[22] Chi cho an sinh xã hội, trong đó có chương trình Medicaid, chiếm 34.6% chi ngân sách của bang. Chi cho giáo dục đại học chiếm 18.2% tổng chi ngân sách bang. Nguồn: John Mikesell [2013], Fiscal Administration, 9th Edition
[23] 40.5% tổng chi ngân sách các địa phương là cho giáo dục phổ thông. Nguồn: John Mikesell [2013], Fiscal Administration, 9th Edition.
[24] Trên thực tế những năm gần đây, hai quá trình này diễn ra gần như song song để đảm bảo kịp thời gian thông qua dự toán.
[25] Trên thực tế, dù thời gian xem xét của Nghị viện khá dài, và chỉ thực hiện xem xét ngân sách của Liên bang, nhưng Nghị viện vẫn thường xuyên chậm trễ trong việc phê duyệt dự toán.
[26] Article 1, Section 9, US Constitution: “No Money shall be drawn from the Treasury, but in Consequence of Appropriations made by Law”.
[27] Theo Jacqueline L. Reck, Suzanne L. Lowensohn, and Earl R. Wilson. Accounting for Governmental And Nonprofit Entities, 16th edition. Boston: Irwin, McGraw-Hill, 2
[28] Generally Accepted Accounting Principles.
[29] Governmental Accounting Standards Board.
[30]Article 1, Section 9, US Constitution: “[A] regular Statement and Account ò the Receipts and Expenditures of all public Money shall be published from time to time.”
[31] MD & A là một từ viết tắt cho Quản lý Thảo luận và phân tích. MD & A thường dùng để chỉ phần của một báo cáo của công ty hàng năm hoặc hàng quý cung cấp bình luận về quản lý hoạt động doanh nghiệp trong khoảng thời gian trong câu hỏi [Chú thích của BTV]
[Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 20[300], tháng 10/2015]