Để bảo vệ tính tối cao của hiến pháp, trên thế giới hiện có khoảng ba phần tư số quốc gia có quy định thiết chế tòa án hiến pháp trong hiến pháp, còn lại một số nước lựa chọn cơ chế bảo vệ hiến pháp bằng các mô hình khác như ủy ban bảo vệ hiến pháp hay hội đồng bảo vệ hiến pháp. Nghiên cứu mô hình bảo vệ hiến pháp trong hiến pháp các nước trên thế giới hiện nay có ý nghĩa rất quan trọng, góp phần hoàn thiện thiết chế bảo hiến có hiệu quả trong Hiến pháp Việt Nam.
Ảnh: Nguyễn Dân [TTXVN]
Khái niệm bảo vệ hiến pháp
Ở các nước trên thế giới không có một khái niệm thống nhất về cơ chế bảo vệ hiến pháp. Theo tiếng Nga, trong khoa học luật hiến pháp có thuật ngữ “bảo vệ hiến pháp” [правовая охрана конституция], thuật ngữ này được sử dụng phổ biến ở Liên Xô trước đây, ở Liên bang Nga hiện nay và ở Việt Nam, nhưng thuật ngữ này không được dùng nhiều ở các nước trên thế giới và ngay cả ở Liên bang Nga, khái niệm trên cũng chưa được đưa vào hiến pháp hiện hành. Trong khoa học luật hiến pháp của Anh và Mỹ có một khái niệm là “judical review” có thể tạm dịch là kiểm tra tư pháp. Bản chất của khái niệm này là dùng để chỉ việc kiểm tra của cơ quan tư pháp đối với tính hợp hiến của các đạo luật do cơ quan lập pháp đưa ra. Khái niệm này tương đương với khái niệm “bảo hiến” hay “kiểm hiến” mà một số tài liệu trước đây ở Việt Nam về luật hiến pháp hay dùng.
Bảo hiến [bảo vệ hiến pháp] về ý nghĩa cốt lõi được hiểu là kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật, là xem xét xem những đạo luật được đưa ra có phù hợp với tinh thần và nội dung của hiến pháp hay không. Theo cách hiểu này, bảo hiến không nhằm vào các văn bản dưới luật. Sự bảo hiến chỉ nhằm vào những đạo luật do quốc hội đưa ra bởi những văn kiện này đứng ở tột đỉnh của hệ cấp những hành vi pháp lý. Tuy nhiên, cách hiểu bảo hiến chỉ là kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật là một cách hiểu theo nghĩa hẹp. Thực tiễn của chế độ bảo hiến ở các nước cho thấy, các định chế bảo hiến được sinh ra không chỉ đơn thuần là kiểm soát tính hợp hiến của hành vi lập pháp. Tòa án hiến pháp ở nhiều quốc gia châu Âu bên cạnh việc kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật của nghị viện còn thực hiện nhiều chức năng khác để bảo vệ nội dung và tinh thần của hiến pháp như giải quyết tranh chấp giữa lập pháp và hành pháp, giữa liên bang và tiểu bang, giữa trung ương và địa phương; kiểm soát tính hợp hiến trong hành vi của tổng thống cũng như của các quan chức trong bộ máy hành pháp... Ở nghĩa rộng hơn, bảo hiến được hiểu là kiểm soát tính hợp hiến của các hành vi của các định chế chính trị được quy định trong hiến pháp.
Các mô hình cơ chế bảo vệ hiến pháp cơ bản trên thế giới
Mỗi nhà nước xuất phát từ điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội cụ thể của mình mà xây dựng mô hình hay cơ chế bảo vệ hiến pháp phù hợp. Theo quan điểm của các nhà khoa học luật hiến pháp ở Việt Nam cũng như ở nước ngoài, cơ chế bảo hiến có thể khái quát thành ba mô hình cơ bản:
Thứ nhất là mô hình bảo hiến theo kiểu Mỹ [American Model], có đặc điểm là giao cho tòa án tư pháp xem xét tính hợp hiến của các đạo luật. Mô hình này thông qua việc giải quyết các vụ việc cụ thể, dựa vào các đơn kiện của đương sự, các sự kiện pháp lý cụ thể mà bảo vệ hiến pháp. Mô hình này có ưu điểm là bảo hiến không trừu tượng vì nó liên quan trực tiếp đến những vụ việc cụ thể nên bảo vệ hiến pháp một cách cụ thể. Mô hình này cũng có nhược điểm, giao quyền bảo hiến cho tòa án tư pháp thì thủ tục tố tụng rất dài dòng. Hơn nữa, phán quyết chỉ có tính ràng buộc đối với các bên tham gia tố tụng, tranh tụng vụ việc cụ thể đó, chỉ bảo vệ hiến pháp từng vụ việc cụ thể. Mô hình của Mỹ, sở dĩ giao cho tòa án tư pháp là xuất phát từ hệ thống pháp luật của các nước theo dòng luật Anh - Mỹ [Common Law], chủ yếu là án lệ và án lệ được xem là pháp luật để xét xử các vụ án cả hình sự và dân sự.
Thứ hai là mô hình bảo vệ hiến pháp của các nước châu Âu [European Model]. Đây là kiểu thành lập cơ quan chuyên trách để thực hiện bảo vệ hiến pháp. Mô hình này có cái hay là kết hợp được việc giải quyết các vụ việc cụ thể, đồng thời giải quyết cả những việc có tác dụng chung cho cả xã hội thông qua đề nghị của những người, cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước [ví dụ như tổng thống có thể đề nghị sửa đổi, bãi bỏ một văn bản nào đó của nghị viện trái với hiến pháp]. Đồng thời, mô hình này giải quyết cả ở tầm vĩ mô và cả những vụ việc cụ thể liên quan đến quyền cơ bản của người dân được yêu cầu phán xét.
Thứ ba là mô hình bảo hiến hỗn hợp kiểu Âu - Mỹ [The Mixed Model]. Tức là kết hợp các yếu tố của cả hai mô hình trên, gọi là mô hình bảo hiến của châu Âu và Mỹ, vừa trao cho cơ quan bảo hiến chuyên trách như tòa án hiến pháp, vừa trao quyền bảo hiến cho tất cả các tòa án khi giải quyết các vụ việc cụ thể có quyền xem xét tính hợp hiến của các đạo luật và được quyền không áp dụng các đạo luật được coi là không phù hợp với hiến pháp. Mô hình này được áp dụng ở Bồ Đào Nha, Thụy Sĩ và một số nước Mỹ Latinh như Côlômbia, Vênêxuêla, Pêru, Braxin. Ngoài ra cũng có mô hình giám sát thông qua các cơ quan như nghị viện, hội đồng nhà nước hoặc cơ quan đặc biệt nào đó của nghị viện đảm đương luôn chức năng bảo vệ hiến pháp.
Thứ tư là mô hình giám sát tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật kiểu Pháp [The French Model]. Theo mô hình này, việc giám sát tính hợp hiến chỉ được tiến hành đối với các văn bản được phê chuẩn bởi hạ viện nhưng chưa được ban hành bởi tổng thống. Mô hình kiểu Pháp cho phép việc giám sát tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành ngay trước khi văn bản được ban hành, do đó hạn chế đáng kể số văn bản vi hiến, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, nhưng hạn chế là can thiệp quá nhiều vào quá trình lập pháp của nghị viện.
Thứ năm là mô hình bảo hiến xã hội chủ nghĩa. Trước đây trong hệ thống hiến pháp của các nước xã hội chủ nghĩa mà tiêu biểu là Liên Xô, mô hình bảo vệ hiến pháp chủ yếu tồn tại theo hai hình thức ủy ban hiến pháp và hội đồng hiến pháp. Việc các nước xã hội chủ nghĩa lựa chọn hai mô hình này nhằm tương thích với hình thức nhà nước tập quyền xã hội chủ nghĩa [quyền lực nhà nước là thống nhất]. Các mô hình cơ chế bảo hiến này chủ yếu giúp quốc hội xác định tính hợp hiến của các văn bản pháp luật do cơ quan quyền lực hay chính quyền các nước cộng hòa thuộc nhà nước liên bang ban hành, hoặc xác định có sự xung đột pháp lý giữa các văn bản của các bộ, ngành ban hành, từ đó giúp quốc hội đình chỉ hay sửa đổi văn bản đó. Nhìn chung, thiết chế bảo vệ hiến pháp tồn tại dưới hai mô hình này về cơ bản là rất yếu, thậm chí suốt một thời gian dài hầu như chỉ tồn tại mà không có hoạt động gì.
Như vậy, hầu hết các nước lựa chọn cơ chế bảo hiến theo mô hình tòa án hiến pháp với chức năng tố tụng hiến pháp, xét xử các hành vi vi hiến của lập pháp [của cơ quan quyền lực] và một số hành vi hành pháp của cơ quan hành pháp trung ương. Việc lựa chọn mô hình và phương thức bảo hiến như vậy hoàn toàn phù hợp với cách thức tổ chức quyền lực của các nhà nước này, đó là cách thức tổ chức nhà nước theo nguyên lý phân chia quyền lực [các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là ngang bằng nhau theo nguyên tắc “kìm chế và đối trọng”, hoạt động trên cơ sở hiến pháp và pháp luật. Còn các nước xã hội chủ nghĩa trước đây cũng như một số nước hiện nay không lựa chọn mô hình cơ chế bảo hiến bằng thiết chế tòa án hiến pháp mà lại chọn cơ chế bảo hiến theo thiết chế hội đồng hiến pháp hay ủy ban hiến pháp là tuân theo nguyên lý tổ chức quyền lực nhà nước tập quyền [quyền lực nhà nước là thống nhất không phân chia như nguyên lý phân quyền].
Tiếp tục hoàn thiện thiết chế bảo vệ hiến pháp trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp của Việt Nam
Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24-5-2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 xác định: “hoàn thiện pháp luật về giám sát tối cao của Quốc hội, cơ chế bảo vệ luật và hiến pháp“1. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X xác định: “xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền..., xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”2. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng tiếp tục yêu cầu: “Khẩn trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 [đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001] phù hợp với tình hình mới. Tiếp tục xây dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”3. Thể chế hóa quan điểm chỉ đạo của Đảng, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã lựa chọn và xây dựng thiết chế bảo vệ Hiến pháp tại Điều 120 chương X “Hội đồng Hiến pháp” là hoàn toàn cần thiết, phù hợp với quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và là một bước tiến đặc biệt quan trọng trong lịch sử lập hiến của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Vậy, tại sao các nhà lập hiến Việt Nam không lựa chọn mô hình cơ chế bảo vệ Hiến pháp bằng thiết chế “tòa án hiến pháp” mà lại chọn thiết chế “hội đồng hiến pháp”? Trước và sau khi thiết chế này được ghi nhận trong Dự thảo Hiến pháp sửa đổi, rất nhiều quan điểm cho rằng cần phải xác lập cơ chế bảo hiến bằng thiết chế “tòa án hiến pháp” với việc trao quyền xét xử các hành vi lập pháp khi ban hành văn bản pháp luật vi hiến. Tuy nhiên, các nhà lập hiến của Việt Nam đã lựa chọn thiết chế bảo hiến trong Dự thảo Hiến pháp sửa đổi bằng thiết chế đồng hiến pháp” là hoàn toàn có căn cứ, phù hợp hình thức cấu trúc quyền lực nhà nước của Việt Nam, mà không lựa chọn mô hình cơ chế bảo vệ hiến pháp bằng thiết chế “tòa án hiến pháp” bởi ở nước ta “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [Điều 2 Dự thảo Hiến pháp sửa đổi]. Đồng thời, “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” [Điều 74 Dự thảo Hiến pháp sửa đổi]. Có nghĩa rằng, quyền lực nhà nước ở nước ta được thực hiện theo nguyên lý tập quyền mà không theo nguyên lý phân quyền, do vậy, bất cứ một thiết chế quyền lực nào cũng phải được đặt theo một nguyên tắc hiến định “thống nhất quyền lực” và quyền lực tối cao chính là Quốc hội.
Chính vì vậy, Dự thảo Hiến pháp sửa đổi đã lựa chọn mô hình cơ chế bảo hiến bằng thiết chế “hội đồng hiến pháp” là vấn đề không cần bàn cãi. Điều quan trọng là khi đã quy định vào trong Hiến pháp, đòi hỏi thiết chế này phải đạt hiệu quả cao nhất khi áp dụng vào thực tiễn. Theo quy định tại Điều 120 của Dự thảo Hiến pháp sửa đổi thì:
“1. Hội đồng Hiến pháp là cơ quan do Quốc hội thành lập, gồm chủ tịch, các phó chủ tịch và các ủy viên.
2. Hội đồng Hiến pháp kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; kiến nghị Quốc hội xem xét lại văn bản quy phạm pháp luật của mình khi phát hiện có vi phạm Hiến pháp; yêu cầu Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật của mình hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền hủy bỏ văn bản vi phạm Hiến pháp; kiểm tra tính hợp hiến của điều ước quốc tế được ký kết nhân danh Nhà nước trước khi trình Quốc hội, Chủ tịch nước phê chuẩn.
3. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng Hiến pháp và số lượng, nhiệm kỳ của thành viên Hội đồng Hiến pháp do luật định”.
Theo chúng tôi, nội dung quy định “Hội đồng Hiến pháp” tại Điều 120 của Dự thảo Hiến pháp sửa đổi là tương đối đầy đủ và rõ ràng. Tuy nhiên, cần bổ sung thêm vào khoản 2 của Điều 120 Dự thảo Hiến pháp sửa đổi thuật ngữ “các bộ, ngành”, cụ thể khoản 2 Điều 120 sẽ thiết kế như sau: “Hội đồng Hiến pháp kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân cao, Viện kiểm sát nhân dân cao, các bộ, ngành ban hành; kiến nghị Quốc hội xem xét lại văn bản quy phạm pháp luật của mình khi phát hiện có vi phạm hiến pháp; yêu cầu Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân cao, Viện kiểm sát nhân dân cao, các bộ, ngành sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật của mình hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền hủy bỏ văn bản vi phạm Hiến pháp; kiểm tra tính hợp hiến của điều ước quốc tế được ký nhân danh Nhà nước trước khi trình Quốc hội, Chủ tịch nước phê chuẩn”. Thực tế số lượng các văn bản do các bộ, ngành ban hành rất lớn, trực tiếp điều chỉnh rất nhiều các quan hệ xã hội, để bảo đảm hiệu lực tối cao của Hiến pháp, hạn chế sự vi hiến từ chính các văn bản do các bộ, ngành, thì vai trò của Hội đồng Hiến pháp là vô cùng quan trọng.
Bên cạnh đó, cần quy định rõ hơn chức năng của Hội đồng Hiến pháp, đó là chủ động phát hiện những trường hợp vi hiến trong lập pháp, lập quy và vi hiến trong thực hiện, áp dụng pháp luật. Quy định như vậy sẽ tránh trường hợp thụ động “chờ khiếu nại, khiếu kiện về vi hiến” của cơ quan, tổ chức và công dân, đồng thời không để Hội đồng Hiến pháp rơi vào tình trạng tồn tại mà không hoạt động như thiết chế “Ủy ban bảo vệ Hiến pháp” trong Hiến pháp 1936 và Hiến pháp 1977 của Liên Xô trước đây. Đồng thời quy định trao quyền cho Hội đồng Hiến pháp khi phát hiện các trường hợp vi hiến sẽ thay mặt Quốc hội đình chỉ việc áp dụng, thi hành văn bản vi hiến đó, sau đó báo cáo Quốc hội trong kỳ họp gần nhất quyết định việc hủy bỏ toàn bộ, hay sửa đổi một phần văn bản vi hiến. Ngoài ra cần có quy định về trách nhiệm hiến định đối với những chủ thể vi hiến, có thể bằng các hình thức từ khiển trách, kỷ luật đến bãi miễn, giải tán [tùy từng trường hợp cụ thể là cá nhân hay tập thể].
Việc quy định như vậy sẽ đạt hai mục đích, đó là: Hội đồng Hiến pháp vẫn phù hợp với nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất” và “Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất” của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đồng thời vẫn chủ động bên cạnh Quốc hội xác định những trường hợp vi hiến để bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp Việt Nam, loại bỏ những rào cản của tiến trình xây dựng, phát triển và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
PGS. TS. NGUYỄN MINH ĐỨC
Phó Tổng Biên tập Tạp chí Cảnh sát nhân dân
Học viện Cảnh sát nhân dân, Bộ Công an
1. Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24-5-2005 về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.
2. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr.126, 127.
3. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Sđd, tr.247.